Lo squilibrio del contratto di concessione: rinegoziazione o intervento giudiziale?

Una recente pronuncia del Tribunale di Catania affronta il tema della rinegoziazione del contratto di concessione, offrendo un’importante riflessione sul diritto alla revisione dei contratti e sugli strumenti giuridici disponibili per il riequilibrio delle condizioni contrattuali in presenza di inadempimenti da parte dell’amministrazione concedente, con un particolare focus sulla disciplina contenuta nell’art. 192 d.lgs. 36/2023.

 

Il caso specifico: squilibrio economico-finanziario e inadempimento dell’Amministrazione

La vicenda nasce dall’opposizione a ordinanze ingiunzioni emesse da una Autorità Portuale per il pagamento di canoni concessori previsti da una convenzione di project financing.

Secondo quanto previsto dalla convenzione, la società avrebbe dovuto corrispondere annualmente dei canoni concessori per l’utilizzo di un’area portuale. Tuttavia, la parte opponente ha sollevato l’eccezione che tali pagamenti non fossero giustificati, poiché l’Autorità portuale non aveva adempiuto ai propri obblighi, in particolare riguardo alla mancata concessione di aree di parcheggio e all’attuazione di politiche portuali restrittive che avevano compromesso la redditività del progetto.

Il CTU aveva esaminato i dati economici degli anni 2012-2017 e aveva confermato che le previsioni economiche del PEF erano state ampiamente disattese, evidenziando uno squilibrio economico-finanziario che ha compromesso il flusso di ricavi necessari per il progetto. Questo squilibrio ha avuto un impatto diretto sui bilanci dell’impresa, con il capitale sociale eroso e una costante morosità nelle locazioni.

La compensazione impropria e l’eccezione di inadempimento

Il Tribunale, dopo aver esaminato la questione, ha riconosciuto che lo squilibrio economico-finanziario era reale e giustificava una revisione dei canoni. Sebbene non fosse possibile procedere con una riduzione automatica dei canoni, il Tribunale ha ritenuto che fosse necessario operare una compensazione impropria tra il danno subito dalla parte opponente e il residuo credito dell’Autorità portuale, ricorrendo all’eccezione di inadempimento prevista dall’art. 1460 c.c.

Questa compensazione è stata considerata una misura equitativa l’unica soluzione adeguata a ripotare in equilibrio il contratto.

Perché il giudice ha ritenuto non poter ridurre o comunque modificare il contratto per riequilibrarlo?

La rinegoziazione e la riduzione giudiziale del canone

Come anticipato, tra i temi centrali oggetto della pronuncia, il Tribunale si è focalizzato sul tema della rinegoziazione del contratto di concessione.

Sebbene lo squilibrio sia stato riconosciuto dal Tribunale, infatti, la decisione si è concentrata sulla limitazione dell’intervento giudiziale nel riequilibrio del contratto, con particolare attenzione alle disposizioni normative del d.lgs. 36/2023.

Come anticipato, al momento della maturazione dei canoni oggetto delle ordinanze ingiunzioni, dunque, era stata accertata la sussistenza di uno squilibrio economico-finanziario del PEF e, dunque, esistevano i presupposti per la revisione previsti dalla convenzione. Quest’ultima, però, non prevedeva esplicitamente un meccanismo di riduzione automatica dei corrispettivi in caso di squilibrio economico-finanziario, ma solo una possibilità di revisione tramite rinegoziazione tra le parti.

A tal fine, il giudice ricorda che nella prospettiva degli appalti pubblici, però, il nuovo codice degli appalti – pur non applicabile al caso di specie, “ma suscettibile di esprimere principi immanenti nell’ordinamento o affermati dalla giurisprudenza già nella vigente della precedente disciplina” – ha codificato, all’art. 9, il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale

Per il settore delle concessioni, spiega il giudice, l’art. 192 ha previsto la possibilità per il concessionario di richiedere la revisione del contratto qualora si verifichino “eventi straordinari sopravvenuti e imprevedibili” e “non imputabili al concessionario” medesimo, che incidano in modo significativo sull’equilibrio economico e finanziario dell’operazione, nella misura strettamente necessaria a ricondurlo ai livelli di equilibrio e di traslazione del rischio pattuiti al momento della conclusione del contratto. In altri termini, nel caso di concessione, a fronte del diritto di chiedere la revisione del contratto riconosciuto al concessionario, è configurabile in capo all’amministrazione concedente un obbligo legale di rinegoziazione; tuttavia, il diritto del concessionario non è pienamente protetto, dal momento che nell’ipotesi in cui con la rinegoziazione non sia raggiunto un accordo, alle parti è riconosciuto soltanto il diritto di recedere dal contratto in base a quanto previsto dall’art. 192, comma 4, del Codice e non vi è possibilità per il giudice di eterointegrare il contratto rideterminando giudizialmente il corrispettivo.

Nel sistema del nuovo codice dei contratti pubblici, una tutela più intensa e piena è invece riconosciuta ai contratti di appalto, in cui l’art. 120, comma 8, stabilisce che “nel caso in cui non si pervenga al nuovo accordo entro un termine ragionevole, la parte svantaggiata può agire in giudizio per ottenere l’adeguamento del contratto all’equilibrio originario”.

Il potere di eterointegrazione del contratto tramite una riduzione giudiziale dei canoni, pur essendo riconosciuto da alcune correnti dottrinali e giurisprudenziali, non è previsto dalla legge applicabile in materia di concessioni pubbliche. In linea generale, la dottrina e la giurisprudenza ammettono che, in caso di violazione da parte di una delle parti dell’obbligo di rinegoziare il contratto (ad esempio, quando una parte si rifiuti di rideterminare il corrispettivo o non rispetti il canone di buona fede nelle trattative), possa intervenire il giudice per adeguare il contratto all’equilibrio originario, utilizzando i principi di buona fede e correttezza sanciti dagli artt. 1366, 1374 e 1375 c.c. Questo tipo di intervento, però, non è previsto dalla normativa specifica sui contratti di concessione e, anzi, è espressamente escluso dal nuovo codice dei contratti pubblici (art. 192 del d.lgs. 36/2023).

La giurisprudenza di legittimità, così come quella amministrativa, tende a non ammettere la riduzione automatica dei canoni, preferendo soluzioni alternative come la rinegoziazione tra le parti, che è il percorso principale da seguire in caso di squilibrio economico-finanziario. Inoltre, l’art. 120, comma 8, d.lgs. 36/2003 (riguardante gli appalti pubblici) prevede la possibilità di agire in giudizio per ottenere l’adeguamento dei contratti, ma questa disposizione non si applica alle concessioni.

In ragione di ciò, il Tribunale ha ritenuto che la domanda di riduzione del canone non fosse accoglibile. Tuttavia, per riequilibrare la situazione, il giudice ha applicato la compensazione impropria, compensando i danni che la società aveva subito a causa degli inadempimenti dell’Autorità portuale con il credito che la PA concedente deteneva ancora nei confronti della società.

Lo squilibrio nei contratti di concessione: l’importanza della rinegoziazione

La sentenza del Tribunale di Catania evidenzia che la rinegoziazione tra le parti è il principale strumento per riequilibrare i contratti di concessione, specialmente in caso di squilibrio economico-finanziario. In linea con il d.lgs. 36/2023, che esclude l’intervento diretto del giudice, l’amministrazione concedente ha l’obbligo di attivare un procedimento di revisione su richiesta del concessionario, seguendo criteri di buona fede e tutela dell’interesse pubblico. Tuttavia, la modifica contrattuale dipende da una convergenza di volontà tra le parti, e non vi è obbligo per l’amministrazione di accettare incondizionatamente la proposta di riequilibrio. La rinegoziazione, quindi, è essenziale per garantire l’equilibrio e la sostenibilità del contratto, senza l’intervento giuridico, e richiede la capacità di adattarsi alle circostanze straordinarie in modo equo.

Trib. Catania, Sez. Imprese, 30.6.2025, n. 3330

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