PMI e appalti pubblici: il TAR Lombardia chiarisce i confini della nozione

Dalla qualificazione come PMI di una impresa discendono effetti rilevanti nel settore degli appalti pubblici.

 

 

 

 

Secondo l’art. 2 della Raccomandazione n. 2003/361/CE della Commissione europea, del 6.5.2003, la categoria delle microimprese delle piccole imprese e delle medie imprese (PMI) è costituita da imprese che occupano meno di 250 persone, il cui fatturato annuo non supera i 50 milioni di EUR oppure il cui totale di bilancio annuo non supera i 43 milioni di EUR.

In questo ambito, si definisce

– piccola impresa un’impresa che occupa meno di 50 persone e realizza un fatturato annuo o un totale di bilancio annuo non superiori a 10 milioni di EUR.

– microimpresa un’impresa che occupa meno di 10 persone e realizza un fatturato annuo oppure un totale di bilancio annuo non superiori a 2 milioni di EUR.

Il TAR Lombardia, con la pronuncia n. 3149/2025 chiarisce i confini della nozione di PMI con particolare riferimento a quelle società appartenenti a gruppi societari.

La definizione di PMI tra diritto europeo e Codice appalti

La controversia origina da una procedura di gara indetta per l’affidamento del servizio di manutenzione di impianti di trasporto verticale, suddivisa in due lotti.
La società seconda classificata in entrambi i lotti ha impugnato l’aggiudicazione sostenendo che le società vincitrici, appartenenti allo stesso gruppo societario, avessero falsamente dichiarato di possedere i requisiti di PMI al fine di beneficiare della riduzione del 50% sulla garanzia provvisoria, prevista dall’art. 106, comma 8, del Codice dei contratti pubblici.

Secondo la ricorrente, sebbene le due società, prese singolarmente, rispettassero i limiti dimensionali previsti dalla Raccomandazione UE n. 2003/361/CE, l’appartenenza a un più ampio gruppo societario avrebbe imposto di sommare i dati, superando così le soglie dimensionali e facendo venir meno la qualifica di PMI.

Il TAR ha respinto la censura, affermando che la dichiarazione delle società aggiudicatarie non era falsa.  Il Collegio, pur riconoscendo che il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (art. 1, comma 1, lett. o) dell’All. I.1 d.lgs. 36/2023) definisce le PMI rinviando alla Raccomandazione europea, ha ritenuto ancora validi i principi ermeneutici stabiliti dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (sentenza n. 7667 del 2022) formatasi sotto il vigore del precedente Codice (art. 3, comma 1, lett. aa), d.lgs.50/2016). Secondo tale orientamento:

1. Il legislatore nazionale ha recepito dalla Raccomandazione UE solo gli indici dimensionali (numero di dipendenti, fatturato, totale di bilancio) senza richiamare le modalità di calcolo che distinguono tra imprese autonome, associate e collegate.
2. Ai fini della verifica dei requisiti, il Codice considera di norma la singola impresa partecipante e non i dati aggregati del gruppo di appartenenza o altre fore di controllo.
3. La Raccomandazione europea non ha efficacia precettiva diretta e vincolante, ma costituisce un’esortazione, lasciando margini di flessibilità agli Stati.
4. La nozione di “operatore economico” nel diritto degli appalti fa riferimento alla singola soggettività giuridica che partecipa alla gara, non al gruppo societario nel suo complesso (Cons. St., sez. V, n. 59 del 2024).

La pronuncia chiarisce, in definitiva, che, ai fini della partecipazione a una gara pubblica e dei benefici connessi (come la riduzione della cauzione), la verifica dei requisiti dimensionali va effettuata con riferimento alla singola impresa concorrente, considerata come entità giuridica autonoma, e non all’intero gruppo di cui essa eventualmente fa parte.

L’impatto della nozione di PMI nel Codice degli appalti

La sentenza ha un impatto significativo sull’interpretazione di alcuni istituti cardine del d.lgs. 36/2023, confermando un’interpretazione – per così dire – “formalista” della nozione di PMI. In particolare, viene chiarito che, ai fini dell’accesso ai benefici previsti dalla normativa, rileva la dimensione della singola entità giuridica che partecipa alla gara, e non quella dell’eventuale gruppo di appartenenza.

La legislazione, sia nazionale che europea, promuove attivamente la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici, riconoscendola come un fattore chiave per la concorrenza e l’innovazione. Ne sono espressione vari istituti contenuti anche nel Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023).

Le PMI, ad esempio, beneficiano di agevolazioni sulle garanzie: l’art. 106, comma 8 prevede che all’importo della garanzia provvisoria si applica la riduzione del 50% per cento, nei confronti delle micro, delle piccole e delle medie imprese e dei raggruppamenti di operatori economici o consorzi ordinari costituiti esclusivamente da micro, piccole e medie imprese. Tale regime di riduzioni si applica anche alle garanzie definitive ex art. 117 d.lgs. 36/2023.

L’art. 61, comma 2-bis del Codice, come modificato dal Correttivo, oggi consente alle stazioni appaltanti — ricorrendone i presupposti — di riservare taluni appalti o lotti alle PMI, favorendo l’accesso e la partecipazione a piccole e medie imprese.

Infine, sul subappalto, il Correttivo ha introdotto all’art. 119, comma 2 una previsione per cui i contratti di subappalto sono stipulati, in misura non inferiore al 20% delle prestazioni subappaltabili, con piccole e medie imprese, riservando agli operatorie economici la possibilità di  indicare nella propria offerta una diversa soglia di affidamento delle prestazioni che si intende subappaltare alle piccole e medie imprese per ragioni legate all’oggetto o alle caratteristiche delle prestazioni o al mercato di riferimento.

Ancora, sempre in materia di subappalto, il comma 11 dell’art. 119 prevede il pagamento diretto da parte della committente al subappaltatore nel caso in cui questo sia una microimpresa o piccola impresa.

Questo impianto normativo, se da un lato semplifica le verifiche per le stazioni appaltanti e rafforza le tutele delle PMI, dall’altro apre la porta al rischio che i benefici delle misure pro-PMI possano estendersi anche a società che, pur rientrando formalmente nei parametri, appartengono a conglomerati economici di dimensioni molto più ampie.

Resta allora un interrogativo di fondo: fino a che punto è possibile consentire a società inserite in grandi gruppi di beneficiare di agevolazioni pensate per operatori davvero piccoli e medi?

TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 7.10.2025, n. 3149

 

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