Le varianti nei lavori pubblici e i limiti funzionali del Direttore dei lavori
Le varianti nei lavori pubblici e i limiti funzionali del Direttore dei lavori
Nel sistema dei contratti pubblici di lavori, uno dei punti di maggiore frizione applicativa riguarda la gestione delle modifiche progettuali e delle varianti in corso d’opera, ambito nel quale si intrecciano esigenze tecniche di adattamento dell’intervento e vincoli giuridici di controllo, autorizzazione e copertura della spesa. È proprio in questo spazio di confine che si colloca la sentenza della Corte d’Appello di Messina qui esaminata, chiamata a stabilire se e in che misura le lavorazioni eseguite su impulso del Direttore dei Lavori possano generare un diritto al corrispettivo in assenza di una formale approvazione della stazione appaltante.
La decisione muove da una vicenda paradigmatica, nella quale un’impresa aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per opere eseguite in variante, salvo vederselo poi revocare per la mancanza di un valido titolo amministrativo. Nel confermare tale esito, la Corte offre una ricostruzione particolarmente netta dei rapporti tra poteri tecnici e poteri decisionali, ribadendo che la flessibilità dell’esecuzione non può mai trasformarsi in autonomia negoziale del cantiere.
È su questo terreno, e sul delicato equilibrio tra efficienza dell’azione amministrativa e legalità della spesa pubblica, che si innesta l’intera portata della pronuncia.
- La vicenda
La controversia trae origine da un appalto pubblico avente ad oggetto la ristrutturazione di immobili comunali. L’impresa appaltatrice, sulla base di un certificato di esecuzione lavori redatto dal Direttore dei Lavori, aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento della seconda rata dei lavori eseguiti.
Il Comune proponeva opposizione, deducendo che le opere poste a fondamento del credito derivavano da una perizia di variante mai formalmente autorizzata dall’Amministrazione e che il Direttore dei Lavori aveva agito ultra vires, senza alcun titolo legittimante.
Il Tribunale di Patti accoglieva l’opposizione e revocava il decreto ingiuntivo. L’impresa appellava la decisione, sostenendo che si trattasse di mere modifiche esecutive rientranti nei poteri del Direttore dei Lavori e che, comunque, il comportamento dell’ente fosse contrario a buona fede e cooperazione.
La Corte d’Appello di Messina ha rigettato integralmente il gravame proposto dall’impresa, affermando l’inesistenza giuridica del credito vantato dall’appaltatore in assenza di un atto formale di approvazione della variante da parte della Stazione appaltante.
- Le varianti non sono un fatto tecnico, ma un atto amministrativo
Il fulcro della decisione è l’affermazione di un principio strutturale del diritto degli appalti pubblici, secondo cui qualunque variazione delle lavorazioni contrattuali – anche se tecnicamente giustificata – non può essere decisa unilateralmente dall’appaltatore o dal Direttore dei Lavori (o sulla base di un accordo di fatto tra impresa e Direttore dei Lavori), ma richiede un procedimento formale di autorizzazione da parte della Stazione appaltante, nei casi e con le forme stabilite dalla legge.
Questo principio trova continuità ed è cristallizzato anche nella disciplina attualmente vigente. Infatti, il d.lgs. 36/2023, all’art. 120 e all’All. II.14, conferma che qualsiasi modifica contrattuale, anche se non sostanziale, deve essere tracciata, motivata e autorizzata dal RUP, che agisce quale organo di garanzia della legittimità dell’azione amministrativa.
In particolare, il Direttore dei Lavori può disporre esclusivamente modifiche marginali e non sostanziali al progetto esecutivo, purché tali interventi non incidano sull’equilibrio economico-contrattuale, sulle tempistiche di esecuzione o sulla natura dell’opera.
Tali modifiche, di carattere tecnico-esecutivo, sono ammesse solo se funzionali a esigenze contingenti di cantiere o a un migliore coordinamento tra le lavorazioni e devono comunque essere formalmente comunicate al RUP e tracciate negli atti progettuali.
L’art. 5 dell’All. II.14 al d.lgs. 36/2023 stabilisce, inoltre, che il Direttore dei Lavori può proporre modifiche e varianti, ma non può disporle autonomamente. Egli è tenuto a redigere una relazione motivata e a trasmetterla al RUP, il quale, previa istruttoria, sottopone la proposta alla Stazione appaltante per l’approvazione.
La sentenza afferma, in considerazione di ciò, che in mancanza del corretto iter imposto dalla legge, la variante è inefficace e non può essere opponibile all’Amministrazione. In assenza di un formale provvedimento autorizzativo o di ratifica della Stazione appaltante, quindi, le varianti costituiscono lavori extracontrattuali, giuridicamente irrilevanti ai fini del pagamento.
Questo principio risponde a un’esigenza strutturale del sistema degli appalti pubblici, ossia
garantire il controllo della spesa pubblica, la legalità dell’azione amministrativa e la tutela della concorrenza.
- Il Direttore dei lavori non è il dominus del contratto
Uno dei passaggi più rilevanti della decisione riguarda la qualificazione giuridica del Direttore dei Lavori.
La Corte esclude che lo stesso sia un rappresentante dell’Amministrazione con poteri negoziali o dispositivi sul contratto; al contrario, il Direttore dei Lavori è un organo tecnico-funzionale, privo di qualsiasi potere di impegnare economicamente l’ente.
Sul punto, la Corte richiama l’art. 8 d.m. 49/2018, secondo cui il Direttore dei Lavori risponde delle conseguenze derivanti dall’aver ordinato o lasciato eseguire lavori in difformità dal contratto o senza regolare autorizzazione, salvo i casi di urgenza per evitare danni gravi.
In termini civilistici, la Corte qualifica l’operato del Direttore dei Lavori come rappresentanza senza potere (falsus procurator), richiamando gli artt. 1398 e 1399 c.c. e ribadendo che chi agisce senza poteri rappresentativi non vincola il rappresentato, salvo ratifica espressa.
Nel caso di specie, non solo mancava una ratifica, ma la variante era stata formalmente respinta dall’Amministrazione con deliberazione della Giunta comunale, escludendo qualsiasi ratifica, anche tacita, rendendo le lavorazioni definitivamente inopponibili alla Stazione appaltante, anche ai fini del pagamento.
La Corte ha attribuito a tale atto un valore decisivo, atteso che esso costituisce una manifestazione inequivoca della volontà dell’ente di non appropriarsi degli effetti delle lavorazioni. Neppure la regolare esecuzione delle opere o le valutazioni favorevoli del CTU possono superare questo dato, posto che, senza titolo giuridico, l’opera resta estranea al contratto pubblico.
- L’irrilevanza dell’utilità dell’opera e insussistenza dell’indebito arricchimento
Un altro punto di particolare rilievo affrontato dalla sentenza è il diniego di qualsiasi tutela o pretesa fondata sull’utilità delle opere realizzate.
La Corte, collocandosi nel solco di un consolidato orientamento della Cassazione, ha precisato che l’appaltatore che esegue varianti non autorizzate non ha diritto ad alcun compenso, neppure a titolo di indebito arricchimento, poiché la tutela dell’interesse pubblico prevale su ogni considerazione di utilità materiale dell’opera.
Nel settore dei contratti pubblici non opera la logica privatistica secondo cui ogni lavoro eseguito deve essere necessariamente remunerato, ma quello, più rigoroso, della legalità della spesa. Consentire il pagamento di opere extra-contratto sulla base della loro utilità materiale significherebbe, pertanto, aggirare i vincoli di bilancio, le procedure di evidenza pubblica e i controlli di legittimità.
- Buona fede e cooperazione
L’impresa aveva inoltre invocato i principi di correttezza, cooperazione del creditore e buona fede nell’esecuzione, di cui agli artt. 1175, 1206 e 1375 c.c., sostenendo che il Comune avrebbe dovuto cooperare approvando o almeno collaudando le opere.
La Corte, però, respinge nettamente questa impostazione. Infatti, i doveri di buona fede e cooperazione non possono mai tradursi nella legittimazione di attività contra legem, né possono costringere l’Amministrazione a pagare lavori che non hanno superato il vaglio di legittimità e di copertura finanziaria, perché ciò contrasterebbe con i principi costituzionali di imparzialità, buon andamento e controllo della spesa pubblica.
- Considerazioni conclusive
La sentenza della Corte d’Appello di Messina si inserisce nel filone più rigoroso e coerente della giurisprudenza in materia di appalti pubblici, ribadendo che solo le varianti formalmente approvate dall’Amministrazione possono produrre effetti giuridici.
Ne discende che il Direttore dei Lavori, pur rivestendo un ruolo tecnico centrale nell’esecuzione dell’opera, non dispone di alcun potere di impegnare economicamente la Stazione appaltante, né di modificare autonomamente l’oggetto del contratto.
In questo quadro, l’impresa che esegue lavorazioni estranee al contratto lo fa a proprio rischio, senza poter confidare né sull’utilità oggettiva delle opere, né sulla propria buona fede per ottenere un compenso in assenza di un valido titolo amministrativo.
In altri termini, nel diritto dei contratti pubblici il cantiere non è mai una “zona franca”, in quanto ogni lavorazione, ogni materiale e ogni spesa devono trovare fondamento in un atto formale della Stazione appaltante. Fuori da questo perimetro, il lavoro resta tecnicamente eseguito, ma giuridicamente irrilevante.
Corte d’Appello di Messina 17.7.2025, n. 590
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