Lottizzazione abusiva negoziale: proporzionalità e adeguatezza della confisca in caso di prescrizione del reato.
Può la confisca, intesa come misura ablatoria, costituire per il giudice l’unico strumento idoneo a ripristinare la conformità urbanistica dell’area interessata, nel caso in cui il reato di lottizzazione abusiva negoziale sia prescritto?
Per rispondere a tale spinoso quesito, sono richiesti brevi cenni sulla tipologia di reato di cui trattasi, e sulla definizione di confisca.
Ai sensi dell’art. 30, comma 1, d.P.R. 6 Giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio, cd. negoziale, quando “quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”.
Ci troviamo di fronte ad un reato cd. contravvenzionale, punito ai sensi dell’art. 44, comma 1 lett. c) del TU Edilizia con “l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro”; la sentenza definitiva che ne accerta la responsabilità penale, è foriera di conseguenze gravose per il reo, la più importante tra tutte è rappresentata dalla confisca dei terreni abusivamente lottizzati, misura di sicurezza patrimoniale disciplinata dal codice penale e che consiste di fatto nell’espropriazione a favore dello Stato dei beni che servirono o furono destinati a commettere il reato e delle cose che ne sono il prodotto o il profitto.
Ritornando al quesito iniziale, la Terza Sezione Penale della Cassazione con la sentenza in commento ha vagliato il caso in cui detta contravvenzione si sia estinta per intervenuta prescrizione, ma la Corte di Appello di Messina ne ha confermato la confisca.
Secondo la difesa dei ricorrenti, la sentenza non avrebbe verificato il necessario requisito di proporzionalità della misura ablatoria rispetto all’illecito contestato, così da annullarne la decisione.
Recenti e di notevole rilievo giuridico sono i precedenti giurisprudenziali in materia di confisca in materia di lottizzazione abusiva, sia a livello europeo alla luce della sentenza G.I.E.M. e altri c/Italia, emessa dalla Grande Camera della Corte EDU il 28/06/2018, sia a livello nazionale, con la sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione, detta “Perroni”, la n. 13539 del 30/01/2020, che ne ha recepito i parametri convenzionali.
Con la pronuncia “G.I.E.M.”, la Corte Europea, ispirandosi alla tutela dei diritti della difesa sanciti dall’art. 6 della CEDU, ha stabilito che:
-anche in caso di prescrizione del reato, e quindi di sentenza di non luogo a procedere, i giudici di merito “constatino che sussistono tutti gli elementi – oggettivi e soggettivi – del reato di lottizzazione abusiva”;
-è necessario valutare la proporzionalità della confisca, considerando i seguenti elementi: “la possibilità di adottare misure meno restrittive, quali la demolizione di opere non conformi alle disposizioni pertinenti o l’annullamento del progetto di lottizzazione; la natura illimitata della sanzione derivante dal fatto che può comprendere indifferentemente aree edificate e non edificate e anche aree appartenenti a terzi; il grado di colpa o di imprudenza dei ricorrenti o, quanto meno, il rapporto tra la loro condotta e il reato in questione”.
Alla luce di quanto dedotto, la stessa Corte ha concluso con l’illegittimità dell’applicazione automatica della confisca in caso di lottizzazione abusiva “in quanto non consente al giudice di valutare quali siano gli strumenti più adatti alle circostanze specifiche del caso di specie e, più in generale, di bilanciare lo scopo legittimo soggiacente e i diritti degli interessati colpiti dalla sanzione”.
Applicando i principi richiamati al caso di specie, secondo l’assunto della Terza Sezione Penale della Cassazione, il Giudice di seconde cure non ha considerato che “la lottizzazione accertata a carico dei ricorrenti – in ogni profilo oggettivo e soggettivo e nel pieno rispetto delle garanzie difensive – ha carattere esclusivamente negoziale, atteso che la trasformazione urbanistica dei terreni era avvenuta attraverso il frazionamento degli stessi, la vendita dei suoli od atti a questa equivalenti; il tutto, senza l’esecuzione di opere”.
Già nel caso di lottizzazione mista, caratterizzata sia dal frazionamento che dall’edificazione abusiva, fu sancito da consolidato orientamento giurisprudenziale che la effettiva ed integrale eliminazione di tutte le opere eseguite in attuazione dell’intento lottizzatorio rende superflua la confisca, perché misura sproporzionata secondo i parametri di valutazione indicati dalla giurisprudenza della Corte EDU.
Partendo da quest’ultimo principio, il Collegio, annullando con rinvio la sentenza che aveva confermato in appello la misura della confisca, conclude che:
-“la verifica della proporzionalità ben può investire anche la fattispecie di lottizzazione solo negoziale, non apparendo la confisca – in astratto – l’unica misura applicabile per l’ipotesi in cui, comunque, un intervento ripristinatorio sia stato eseguito, ad esempio nei termini richiamati nel precedente arresto giurisprudenziale, pur in difetto di opere da demolire; intervento che, tuttavia, per giustificare una misura diversa, dovrà possedere i caratteri sopra richiamati e dovrà essere inconfutabilmente dimostrato da chi ha interesse a giovarsene”
-al giudice del merito “è richiesto un rigoroso ed effettivo accertamento in fatto che non può limitarsi ad una mera presa d’atto”.
In definitiva, il Collegio accede pacificamente alla conclusione secondo cui, in presenza di una lottizzazione abusiva solo negoziale, il giudice del merito è tenuto ad accertare se sotto il profilo del principio di proporzionalità, la confisca costituisca l’unica misura idonea a ripristinare la conformità urbanistica dell’area interessata, e se sotto il profilo del requisito della adeguatezza, possano essere eventualmente adottate altre e meno invasive misure ripristinatorie.