Sospensioni per errore progettuale? C’è grave inadempimento contrattuale della PA

La sospensione illegittima dei lavori, derivante da gravi carenze nella redazione del progetto posto a base di gara e tale da rendere indispensabile l’adozione di una perizia di variante per consentire il proseguimento dei lavori, giustifica la risoluzione del contratto per grave inadempimento della pubblica amministrazione.

Può sembrare un principio ovvio, ma il Tribunale di Chieti ci ricorda che nel mondo degli appalti pubblici, la sospensione dei lavori è una problematica che può trasformarsi in un boomerang per chi la dispone, soprattutto se imputabile a errori o negligenze nella fase progettuale.

Il caso sottoposto all’attenzione del Tribunale pone sotto i riflettori uno dei principi cardine in materia: la responsabilità della stazione appaltante nei confronti dell’appaltatore quando il progetto iniziale risulti inadeguato o non realizzabile.

Il caso concreto

La pronuncia trae origine da alcune criticità sorte all’indomani della consegna dei lavori relativamente ad un contratto di appalto per la realizzazione di una ciclovia sottoscritto nel giugno 2021.

Fin dai primi giorni successivi alla consegna, erano emerse difformità rispetto al progetto originario e al piano di sicurezza, che avevano reso il progetto non eseguibile. Le incongruenze avevano reso necessario un tavolo tecnico, che aveva portato alla redazione di una perizia di variante presentata nell’ottobre 2021. Tale variante, che conteneva modifiche significative al progetto, non era mai stata approvata dalla committenza pubblica.

Nonostante l’assenza dell’approvazione della variante, l’impresa era stata più volte sollecitata a proseguire i lavori, senza disporre di un piano convalidato o di un cronoprogramma definitivo. Questa situazione aveva causato gravi difficoltà operative e aveva determinato una sospensione dei lavori per ben 111 giorni.

Anche dopo l’emissione degli ordini di servizio per la ripresa delle attività, nel maggio e giugno 2022, erano persistite criticità legate alla mancanza di un cronoprogramma aggiornato e alla mancata approvazione della variante.

L’impresa aveva inoltre segnalato un aumento significativo dei costi dell’appalto, poiché il protrarsi dell’inattività imputabile alla pubblica amministrazione aveva fatto sì che i lavori coincidessero con il noto incremento dei costi dei materiali. Tuttavia, la committenza si era rifiutata di garantire un’adeguata tutela o risarcimento per i danni subiti.

Nel giugno 2023, a seguito di una diffida, la stazione appaltante aveva risolto unilateralmente il contratto d’appalto, adducendo inadempienze procedurali, in conformità con la normativa vigente.

La decisione del Tribunale

La vicenda sottoposta al Tribunale ruota attorno a un principio fondamentale: in tema di appalti pubblici, la sospensione dei lavori imputabile alla stazione appaltante costituisce un grave inadempimento contrattuale, legittimando non solo la risoluzione del contratto, ma anche il risarcimento del danno subito dall’appaltatore.

Il Tribunale, richiamandosi alla giurisprudenza della Corte di Cassazione, ha ribadito che “in tema di appalto di opere pubbliche, la sospensione dei lavori disposta dall’Amministrazione giustifica l’applicazione delle norme sull’inadempimento delle obbligazioni e sulla risoluzione del contratto quando dipenda da fatto imputabile alla stazione appaltante” (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 15700 del 14/06/2018).

In caso di sospensione illegittima, trova quindi applicazione la normativa sull’inadempimento, che prevede per l’appaltatore:

• Il diritto a una proroga congrua dei termini per completare l’opera;
• Il rimborso delle maggiori spese sostenute;
• La risoluzione del contratto e il risarcimento dei danni (Cass. 14574/2010, Cass. 13509/2007).

Nel caso esaminato, il Giudice ha rilevato che la stazione appaltante non aveva consentito all’appaltatrice di procedere secondo il cronoprogramma concordato, causando sospensioni prolungate dei lavori, divenute quindi illegittime.

Inoltre, la necessità di una perizia di variante era derivata da errori progettuali iniziali, imputabili alla stazione appaltante stessa. Ciò costituisce una violazione del principio di diligenza, che impone all’amministrazione di verificare preventivamente la validità del progetto in tutti i suoi aspetti tecnici, evitando ogni rischio che possa ostacolare la realizzazione dell’opera.

Il Giudice ha poi sottolineato che, nel caso di specie, le sospensioni non erano giustificate da esigenze pubbliche oggettive o sopravvenute, impreviste o imprevedibili, ma erano invece riconducibili a negligenze e imperizie nella predisposizione del progetto. Come ricordato dalla Cassazione, “nel caso che sopravvenga la necessità di approvare una perizia di variante, tale emergenza non deve essere ricollegabile ad alcuna forma di negligenza o imperizia nella predisposizione e nella verifica del progetto da parte dell’ente appaltante” (Cass. Sez. 6-1, Ordinanza n. 18239 del 25/10/2012).

Le sospensioni e le anomalie nell’andamento dei lavori, dunque, sono state attribuite esclusivamente alla stazione appaltante. Di conseguenza:

• Il contratto è stato risolto per grave inadempimento della stazione appaltante, ai sensi dell’art. 1453 c.c.
• La risoluzione è stata fissata a decorrere dall’ultimo periodo di sospensione illegittima accertato.

Questa pronuncia mette in evidenza l’importanza cruciale della qualità progettuale e della programmazione. Non solo sottolinea il dovere della pubblica amministrazione di predisporre progetti tecnicamente solidi e completi, ma richiama anche la necessità di ridurre i tempi tra la redazione del progetto e l’indizione della gara. Errori progettuali, come dimostrato in questo caso, possono compromettere l’esecuzione dell’opera, portare a sospensioni, e determinare conseguenze onerose per tutte le parti coinvolte.

Tribunale di Chieti, 9.9.2024, n. 467

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