In materia di appalti pubblici, a chi spetta pronunciarsi sulla sussistenza o meno del diritto al risarcimento del danno in conseguenza della mancata stipula del contratto?

Con una recente pronuncia, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione sono intervenute a definire la controversa questione della competenza giurisdizionale sul punto.

Fatto e giudizio amministrativo.

In seguito alla disposta aggiudicazione dell’appalto per l’affidamento del servizio di collegamento mediante navetta tra l’aeroporto e i parcheggi aeroportuali, l’amministrazione procedente si vedeva costretta a disporre la revoca dell’aggiudicazione medesima in quanto il soggetto aggiudicatario non trasmetteva la richiesta documentazione per la stipula del contratto.

Nel giudizio che seguiva, l’amministrazione adiva il giudice amministrativo affinché condannasse il destinatario del provvedimento di revoca al risarcimento del danno conseguente alla mancata stipulazione del contratto. Quest’ultimo, di contro, eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo competente l’autorità giudiziaria ordinaria.

Il Collegio di prime cure respingeva la predetta eccezione, ritenendo condivisibile l’assunto, reso dalla Suprema Corte, secondo cui “qualora alla deliberazione di aggiudicazione dell’appalto non segua la stipula del contratto tra le parti ma intervenga la decadenza della stessa aggiudicazione, la controversia introdotta dall’aggiudicatario decaduto appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo” (cfr. Cass. civ., SS.UU, 23.7.2013, n. 17858).

A medesime conclusioni giungevano anche i giudici di Palazzo Spada che, nel rigettare l’appello, si limitavano a sostenere che “così come il giudice amministrativo conosce dei provvedimenti amministrativi successivi all’aggiudicazione, costituenti un proseguimento della fase pubblicistica della procedura (adottati in funzione di revisione o di riesame in autotutela ovvero di verifica dell’aggiudicazione e dell’affidabilità dell’aggiudicatario funzionale alla stipulazione del contratto), la sua giurisdizione esclusiva include le controversie risarcitorie (attinenti indifferentemente alla lesione di diritti soggettivi o di interessi legittimi), la cui instaurazione trova fondamento e ragion d’essere nell’adozione o nella caducazione di detti atti”.

La pronuncia delle Sezioni Unite.

La questione giunge dunque all’esame delle Sezioni Unite della Suprema Corte. Nell’investire i giudici di Piazza Cavour della controversia, il ricorrente lamenta, in estrema sintesi, la violazione, da parte del Consiglio di Stato, dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa. Più nello specifico, ad essere contestato è, per quanto in questa sede di interesse, l’assunto secondo cui la giurisdizione del giudice amministrativo si estenda anche a tutti quei comportamenti, lesivi del legittimo affidamento, verificatisi nella fase intercorrente tra l’aggiudicazione e la stipulazione del contratto.

In altri termini, secondo il ricorrente il Consiglio di Stato avrebbe errato nel sovrapporre i provvedimenti amministrativi adottati nell’ambito di esercizio dei poteri di autotutela con quelli privatistici derivanti dal comportamento delle parti nelle fasi precontrattuali, tanto da attrarre anche questi ultimi alla giurisdizione esclusiva amministrativa.

Il ricorrente evidenzia, a tal fine, che la pretesa risarcitoria della stazione appaltante si fonda essenzialmente sulla violazione di obblighi di buona fede e correttezza da parte dell’aggiudicataria definitiva per non aver fornito tutta la documentazione richiesta e quindi ciò che viene censurato è il comportamento precontrattuale illecito che ha impedito la stipula del contratto.

Sul punto, la Corte ricorda che nella fase intercorrente tra aggiudicazione e stipula del contratto possono ben verificarsi situazioni per le quali l’esercizio dei poteri discrezionali pubblicistici non viene più in rilievo. Ne deriva, pertanto, che “ove si discuta di dell’affidamento di un pubblico servizio, la giurisdizione esclusiva indicata dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, cod. proc. amm. concerne le controversie relative al procedimento di scelta del contraente fino al momento in cui acquista efficacia l’aggiudicazione definitiva, mentre le controversie vertenti sull’attività successiva, anche se precedente alla stipula del contratto, debbono di necessità seguire l’ordinario criterio di riparto” (cfr. Cass. Civ., SS.UU., 6.4.2022, n. 11257).

Venendo ora alla fattispecie concreta, oggetto del presente giudizio, la domanda risarcitoria avanzata dall’amministrazione è inerente a comportamenti tenuti dalla contraente privata, riconducibili entro l’ambito della responsabilità precontrattuale e della mancata stipula del contratto di appalto.

Sicché, in conclusione, la Suprema Corte afferma che la domanda risarcitoria “si proietta e parametra (…) in un ambito pienamente contrattuale ovvero pre-contrattuale, in fase successiva all’aggiudicazione definitiva, in cui i soggetti (…) si trovano su un piano di perfetta parità, con conseguente affermazione della giurisdizione del giudice ordinario”.

(Cass. Civ., SS.UU., ord. 4.1.2023, n. 111)