Con la sentenza 56/2020, di cui abbiamo dato notizia lo scorso 26 marzo, la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l’obbligo di rientro in rimessa per gli NCC valorizzando la tecnologia quale idoneo strumento per tutelare la concorrenza (sia dal punto di vista dei taxisti sia da quello degli NCC).

 

1. Il problema: l’obbligo di rientro in rimessa

Come noto agli addetti del settore, in base alla l. 21/1992 (la legge quadro sul trasporto pubblico non di linea, che disciplina il servizio taxi ed il noleggio con conducente – NCC) incombe sui NCC, in estrema sintesi e semplificando, l’obbligo di rientro in rimessa alla fine di ogni servizio, oltre che quello di ricevere le prenotazioni “presso la sede”.

Tale obbligo è stato introdotto dall’art. 29, co. 1 quater, del D.L. 207/2008 e, tuttavia, immediatamente sospeso dall’art. 7 bis, co. 1, del D.L.  5/2009, sospensione reiterata “di anno in anno” sino all’intervento del  D.L. 135/2018 che ha determinato – tra l’altro – il definitivo ingresso (sospeso per un decennio) dell’obbligo di rientro in rimessa per gli NCC.

La ratio di tale onere – così come dell’obbligo di ricevere la prenotazione “presso la sede” – risiede essenzialmente nel fine di garantire che non vengano posti in essere comportamenti elusivi tali da annullare la differenza tra il servizio taxi (“servizio di piazza” sottoposto a tariffe regolate ed altri oneri di servizio pubblico) e il servizio NCC.

In particolare, le disposizioni che ci interessano sono:

a) l’art. 11, co. 4, L. 21/1992

“Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa o la sede, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici. L’inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire presso le rimesse di cui all’articolo 3, comma 3, con ritorno alle stesse”

b) l’art. 11, co. 4-bis, L. 21/1992

“In deroga a quanto previsto dal comma 4, l’inizio di un nuovo servizio puo’ avvenire senza il rientro in rimessa, quando sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d’attracco, piu’ prenotazioni di servizio oltre la prima, (….)”

 

2 L’obbligo di rientro in rimessa: critiche di Antitrust e Autorità regolazione trasporti.

L’obbligo di rientro in rimessa era già finito sotto la lente di ingrandimento di due authorities, ossia l’AGCM e l’ART.

L’Antitrust ha preso più volte posizione sul punto, auspicando “l’abolizione degli elementi di discriminazione competitivatra taxi e NCC in una prospettiva di piena sostituibilità dei due servizi”, anche in considerazione “delle nuove possibilità offerte dall’innovazione tecnologica che ha determinato l’affermazione di diverse piattaforme on line che agevolano la comunicazione fra offerta e domanda di mobilità, consentendo un miglioramento delle modalità di offerta del servizio di trasporto di passeggeri non di linea, in termini sia di qualità sia di prezzi”. Con specifico riferimento ai servizi NCC, poi, l’AGCM aveva sottolineato le proprie perplessità circa “i vincoli territoriali previsti dalla normativa di settore (…) suscettibili di restringere significativamente il confronto concorrenziale” e ciò quale “effetto congiunto che scaturisce dall’obbligo di disporre di sedi e rimesse site nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione, di stazionare e sostare solo all’interno delle predette rimesse, di tornare alla rimessa per l’offerta di ogni nuova prestazione” (AGCM, AS 1137/2014 “Segnalazione per la legge annuale della concorrenza. Antitrust a Parlamento e Governo: spazi di intervento in tutti i settori più rilevanti, dalle banche all’energia”).

Addirittura, con un ulteriore atto, la stessa AGCM, aveva osservato, con riferimento alle nuove tecnologie affermatesi nel settore, che “una piattaforma digitale che mette in collegamento tramite smartphone la domanda e l’offerta di servizi prestati da operatori NCC non può infatti per definizione rispettare una norma che impone agli autisti l’acquisizione del servizio dalla rimessa e il ritorno in rimessa a fine viaggio. Sotto questo profilo, e in un’ottica di giusto bilanciamento tra i vantaggi concorrenziali derivanti dallo sviluppo di questo tipo di piattaforme digitali (e di tutela degli interessi pubblici ad esse connessi) e la tutela di singole categorie di operatori, seguendo un’interpretazione delle norme costituzionalmente orientata rispettosa del principio di libertà di iniziativa economica privata di cui all’articolo 41 della Costituzione, si ritiene che ai servizi che mettono in collegamento autisti professionisti dotati di autorizzazione NCC da un lato e domanda di mobilità dall’altro non vadano applicati gli articoli 3 e 11 della legge 21/92” (AGCM, AS 1222/2015, posizioni poi riprese in AGCM, AS 1354/2017).

Nella stessa direzione si è sempre mossa anche l’Autorità di settore, l’ART, che, ad esempio, nell’atto di segnalazione del 21.5.2010, osservava che “riguardo al NCC, l’Autorità condivide la necessità (…) di ridurre le differenze tra i diversi ambiti del trasporto non di linea per aumentare la concorrenza tra il servizio di taxi e quello di NCC e ridurre alcuni costi anche di natura ambientale. Si propone, a questo fine, di eliminare l’obbligo che il titolare della autorizzazione NCC faccia rientro in rimessa dopo ogni singolo servizio ritenendo tale vincolo limitativo della possibilità di svolgere l’attività secondo criteri di economicità ed efficienza” (in indentici termini anche il parere 12/2017).

 

3. La normativa del 2018 e la sentenza della Corte costituzionale.

Il legislatore – evidentemente all’esito di una concertazione per nulla facile tra le categorie coinvolte, segnatamente taxisti ed NCC – aveva quindi trovato un equilibrio consistente in:

– introduzione del foglio di servizio elettronico (strumento di tracciabilità di prenotazioni e partenze);

– mantenimento dell’obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio (art. 11, co. 4);

– deroga di quest’ultimo obbligo in caso di previa registrazione, sul foglio di servizio elettronico, di più servizi già prenotati sin dalla partenza dalla rimessa (art. 11, co. 4-bis);

La normativa continua a mancare della disciplina delle piattaforme elettroniche (come noto, ormai diffusissime) che consentono ad utenti e prestatori (NCC, ma anche taxi) di incrociare domanda ed offerta (in tal senso, dunque, il legislatore “evadendo” alle sollecitazioni/osservazioni provenienti dall’Antitrust).

La disciplina delle “piattaforme tecnologiche di intermediazione che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea” , infatti, è rimessa, dall’art. 10-bis, co. 8, DL 135/2018, ad un ancora non emanato DPCM.

La Regione Calabria ha quindi impugnato dinanzi alla Corte costituzionale tali norme, peraltro insieme a numerose altre disposizioni.

Infatti, era stato censurato, tra l’altro, anche l’obbligo di ricevere le richieste di prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la sede (che, si ricorda, l’AGCM ritiene difficilmente coordinabile con le piattaforme elettroniche di connessione utenti-prestatori del servizio) nonché quello di tenere il “foglio di servizio”.

Tali obblighi, tuttavia, sono stati ritenuti dalla Consulta ragionevoli e proporzionati, in quanto

l’obbligo di ricevere le richieste di prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la sede, anche con l’utilizzo di strumenti tecnologici, e l’obbligo di compilare e tenere un “foglio di servizio” ((…), costituiscono misure non irragionevoli e non sproporzionate. Esse appaiono infatti per un verso adeguate ad assicurare l’effettività del fondamentale divieto per i vettori NCC di rivolgersi a un’utenza indifferenziata senza sottostare al regime del servizio pubblico di piazza, e per altro verso impositive di un onere a carico dei vettori NCC rapportato alle caratteristiche del servizio offerto – che presuppone pur sempre un’apposita e nominativa richiesta di prestazione – e non eccessivamente gravoso, essendo possibile farvi fronte senza un aggravio dell’organizzazione dell’azienda, che presuppone comunque la necessità di una sede o di una rimessa come base dell’attività aziendale.

Diversa sorte – ossia la declaratoria di illegittimità costituzionale – è stata invece riservata all’obbligo di rientro in rimessa, il quale, secondo la Consulta:

“si risolve infatti in un aggravio organizzativo e gestionale irragionevole, in quanto obbliga il vettore, nonostante egli possa prelevare e portare a destinazione uno specifico utente in ogni luogo, a compiere necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa “a vuoto” prima di iniziare un nuovo servizio”.

risulta anche sproporzionato “rispetto all’obiettivo prefissato di assicurare che il servizio di trasporto sia rivolto a un’utenza specifica e non indifferenziata”, sufficientemente tutelato tramite  il mantenimento de “l’obbligo di prenotazione presso la sede o la rimessa e da quello, (….), di stazionamento dei mezzi all’interno delle rimesse (o dei pontili d’attracco)“

Di particolare interesse, a corollario di tale ragionamento, vi è poi il rilievo per cui è proprio l’esistenza della prenotazione mediante strumenti tecnologici – tra cui le piattaforme di “intermnediazione tra domanda ed offerta” – a rendere non congruo l’obbligo di rientro in rimessa:

“neppure è individuabile un inscindibile nesso funzionale tra il ritorno alla rimessa e le modalità di richiesta o di prenotazione del servizio presso la rimessa o la sede «anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici» (…) La necessità di ritornare ogni volta alla sede o alla rimessa per raccogliere le richieste o le prenotazioni colà effettuate può essere evitata, senza che per questo si creino interferenze con il servizio di piazza, proprio grazie alla possibilità, introdotta dalla stessa normativa statale in esame, di utilizzare gli strumenti tecnologici, specie per il tramite di un’appropriata disciplina dell’attività delle piattaforme tecnologiche che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea, demandata dal comma 8 dell’art. 10-bis, come visto, a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri”

 

4. “Conclusioni”e questioni aperte.

La decisione della Corte costituzionale, rimuovendo del tutto l’obbligo di rientro in rimessa supera una questione a dir poco annosa e allinea la L. 21/1992 alle indicazioni di AGCM e ART.

Tuttavia, permane, in base alla normativa residua, l’obbligo di ricevere le prenotazioni “presso la sede o la rimessa“, essendo stato tale obbligo ritenuto dalla Consulta non illegittimo (ma funzionale a differenziare il servizio NCC da quello taxi, “di piazza” ossia rivolto ad una utenza indifferenziata).

Quel che si può osservare è che, per il tramite delle piattaforme elettroniche, l’obbligo di ricevere le prenotazioni “presso la sede o la rimessa” potrebbe avere una portata assai “alleggerita”.

Infatti, la eliminazione della previsione secondo cui “l’inizio di un nuovo servizio puo’ avvenire senza il rientro in rimessa, quando sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d’attracco, piu’ prenotazioni di servizio oltre la prima” (eccezione al non più vigente obbligo generale di rientro in rimessa),  potrebbe essere letto nel senso che la prenotazione può essere considerata come “ricevuta presso la sede” anche allorquando il veicolo si trovi fuori dalla stessa.

Altra interpretazione è, invece, quella per cui permarrebbe comunque l’obbligo di ricevere “fisicamente” la prenotazione presso la sede, con conseguente necessità che il servizio non possa essere prenotato quando il veicolo NCC è fuori dalla rimessa.

In tutto ciò, sullo sfondo, resta il dubbio (logico, ancor prima che giuridico) che ha già avanzato l’Antitrust, laddove ha notato che “la piattaforma digitale che mette in collegamento tramite smartphone la domanda e l’offerta di servizi prestati da operatori NCC non può infatti per definizione rispettare una norma che impone agli autisti l’acquisizione del servizio dalla rimessa e il ritorno in rimessa a fine viaggio”

Ecco, allora, che  la “partita”  regolatoria pare spostarsi, a questo punto, sulla disciplina del registro elettronico e, soprattutto, delle piattaforme tecnologiche di intermediazione.