La vicenda trae origine dal ricorso proposto da una società privata avverso l’ordinanza emessa ai sensi dell’art. 54, comma 4, del T.U.E.L. (d.lgs. 267 del 2000) dal Sindaco di un comune dopo aver riscontrato, all’interno di un capannone industriale, una situazione di grave pericolo determinata dall’esistenza di una grande quantità di rifiuti plastici ad elevato rischio di combustibilità.

Il provvedimento sindacale ordinava alla società, in estrema sintesi, di predisporre e depositare un piano per lo smaltimento dei rifiuti entro 45 giorni, di procedere alla completa rimozione degli stessi entro i successivi 120 giorni, di depositare una relazione attestante l’avvenuta corretta esecuzione dell’intervento entro ulteriori 10 giorni.

La ricorrente, oltre a lamentare la sussistenza dei caratteri della contingibilità ed urgenza della misura, contestava l’estraneità alla situazione di inquinamento riconducibile, nel caso di specie, ad una terza società, ex conduttrice dell’immobile.

Dei motivi proposti, due meritano una particolare disamina:

1. il primo, concernente la presunta contraddittorietà dell’istruttoria procedimentale svolta dall’Ente, essendo stata attribuita alla ricorrente la qualifica di “detentore dei rifiuti” ex art. 188, d.lgs. 152/2006 e s.m.i. fondata sulla presenza dei materiali nell’immobile;
2. il secondo, quello concernente la presunta adozione dell’ordinanza sindacale in assenza dei presupposti prescritti ex art. 54, 4° comma T.U.E.L. 267/2000 e s.m.i., stante la mancanza dei caratteri di contingibilità ed urgenza.

L’Amministrazione resistente, nelle proprie difese, evidenziando che l’ordinanza sindacale fosse stata emessa ai sensi dell’art. 54, comma 4 del T.U.E.L. , deduceva l’infondatezza dei motivi di ricorso fondati sulle disposizioni in materia ambientale (d.lgs. 152 del 2006), ribadendo, quanto ai presupposti per l’esercizio del potere di ordinanza, che il Comune avrebbe rilevato l’attualità del pericolo, connesso allo stato di abbandono dei rifiuti.

Nel corso del giudizio, il Tribunale amministrativo regionale ha giudicato fondato il motivo articolato dal ricorrente, per essere il provvedimento impugnato viziato da eccesso di potere, sotto forma di sviamento, avendo il Sindaco esercitato il potere di ordinanza contingibile e urgente al di fuori delle finalità proprie dello stesso.

Nella decisione, il Tar ha esaminato primariamente la disposizione di cui all’art. 54, co. 4, T.U.E.L., la quale, nel prevedere le attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale, sancisce espressamente che “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, (anche) contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione“.

La disposizione, così come riportata, non ha superato il vaglio di legittimità: infatti, la Corte Costituzionale, con sentenza 4 – 7 aprile 2011, n. 115, ha dichiarato “l’illegittimità costituzionale dell’art. 54, comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), come sostituito dall’art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 125, nella parte in cui comprende la locuzione «,anche» prima delle parole «contingibili e urgenti»“.

Ritornando alla controversia, il Tar ha sancito che il potere riconosciuto dall’art. 54, comma 4 del TUEL “deve trovare fondamento in una situazione eccezionale di pericolo effettivo, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, ciò costituendo il naturale corollario della <<configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale>>”.

Da tale assunto, il Tar ha ritenuto che nel caso di specie l’Amministrazione avrebbe dovuto fronteggiare la situazione “con mezzi tipizzati, cioè quelli di cui al T.U. in materia ambientale“, dovendo trovare applicazione la previsione normativa di cui all’art. 192, codice dell’ambiente (d.lgs. 152/2006 e s.m.i.) poiché “detta specifiche norme in caso di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti“. Infatti, prosegue il Tar, “il potere sotteso all’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente ha necessariamente contenuto atipico e residuale e può essere esercitato solo quando specifiche norme di settore non conferiscono il potere di emanare atti tipici per risolvere la situazione di emergenza”.

Il richiamo dell’iter logico seguito dal Giudice amministrativo appare indispensabile a comprendere le caratteristiche intrinseche del provvedimento: “Con l’ordinanza ex art. 54, comma 4 d.lgs. 267 del 2000, il Comune … ha potuto perseguire l’effetto di imputare alla Società ricorrente gli oneri e i costi di rimozione, attraverso un iter procedimentale decisamente meno tortuoso di quello che sarebbe disceso dall’applicazione delle norme in materia ambientale. Un siffatto agire appare però contrario ai principi di collaborazione e buona fede (art. 1, comma 2-bis della l. 241 del 1990) che devono guidare i rapporti tra amministrazione e cittadini, oltre che, come detto, viziato da eccesso di potere per sviamento“.

Il Tar coglie un’ulteriore aspetto della vicenda, ovvero quello dell’elemento della detenzione del rifiuti e della disciplina ambientale: “anche all’interno del sistema disegnato dal T.U. in materia ambientale, gli strumenti dettati in materia di gestione e trattamento dei rifiuti rispondono a presupposti e finalità differenti, che non possono essere impropriamente sovrapposti … A fronte di un sistema così specificamente disciplinato, che prevede misure differenziate e parametrate a seconda del ruolo rivestito dal soggetto e del suo grado di responsabilità, è ancor più evidente l’inappropriatezza del ricorso ad uno strumento atipico e residuale, come l’ordinanza contingibile e urgente. Questa avrebbe l’effetto di assimilare fattispecie differenti e soggette a diversa disciplina, di fatto equiparando, sotto lo “schermo” di una situazione di pericolo, la posizione del ricorrente – che potrebbe al più essere qualificato “detentore” dei rifiuti – a quella dell’autore materiale delle condotte di abbandono illecito, pur sul pacifico e riconosciuto presupposto della sua estraneità materiale ai fatti“.

Nei fatti, dunque, in ipotesi analoghe, la disciplina che dovrà trovare applicazione sarà quella ambientale di cui al d.lgs. 152/2006 e s.m.i.

(Tar Trieste Sez. I, 18.5.2021, n. 154)