Salario minimo negli appalti pubblici: la Corte costituzionale sulla legge regionale Puglia e il ruolo dell’art. 11 

Con la pronuncia n. 188 del 16 dicembre scorso, la Corte costituzionale si è pronunciata sulla L.R. Puglia 30/2024 che imporrebbe una sorta di “salario minimo” nei confronti di tutti i lavoratori del settore degli appalti pubblici operanti sul territorio regionale.

La legge prevede, infatti, l’obbligo per le stazioni appaltanti di indicare negli atti di gara il contratto collettivo maggiormente attinente alla attività oggetto di gara, purché questo preveda una retribuzione minima di 9 euro all’ora, richiamando quanto previsto dall’art. 11 del Codice dei contratti pubblici.

La Corte, nel “salvare” la legge regionale pugliese, coglie l’occasione per fornire un’interessante ricostruzione dell’art. 11 del d.lgs. 36/2023 e del ruolo che questo può assumere nei meccanismi di selezione del contraente nelle procedure d’appalto.

 

 

 

La vicenda

Il giudizio nasce con l’impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri dell’art. 2, comma 2, della legge regionale, recante l’obbligo per la Regione Puglia, le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le Sanitaservice, le agenzie regionali e tutti gli enti strumentali regionali di verificare che i CCNL indicati nelle procedure di gara prevedano “una retribuzione minima tabellare inderogabile pari a nove euro l’ora”.

Le censure sollevate riguarderebbero la violazione degli artt. 36 e 39 Cost. – in quanto la legge introdurrebbe un salario minimo non previsto dall’ordinamento interno, in contrasto con l’autonomia della contrattazione collettiva – e dell’art. 117 Cost., perché la disciplina delle retribuzioni nei rapporti di lavoro pubblico e privato sarebbe ascrivibile all’ordinamento civile e, quindi, alla competenza esclusiva statale.

I giudici costituzionali ritengono inammissibili le censure sollevate: la previsione di una soglia minima salariale rispetta pienamente l’art. 36 Cost. e non incide sull’autonomia della contrattazione collettiva perché riferita unicamente alla fascia di mercato del lavoro coperta da contrattualistica pubblica; inoltre, la disciplina dei contratti pubblici – seppur contempli elementi di contatto tra diritto privato e pubblico – non può sicuramente esser fatta rientrare nell’alveo del diritto civile. Per pacifica giurisprudenza costituzionale, la disciplina dei contratti pubblici viene ricondotta alla tutela della concorrenza.

In questo quadro, la scelta del legislatore regionale di vincolare la partecipazione alle gare al rispetto di un requisito retributivo minimo è compatibile con i principi costituzionali richiamati (in particolare art. 36 e art. 117 Cost.) e con l’art. 11 del d.lgs. 36/2023, che già prevede l’indicazione, nei bandi, del CCNL applicabile.

 

L’art. 11 d.lgs. 36/2023 sotto la lente della Corte

Pur dichiarando inammissibili le questioni, la Corte inquadra il contesto normativo nel quale si colloca la legge pugliese e valorizza l’art. 11 del d.lgs. 36/2023 come espressione di una tendenza chiara: l’uso “strategico” degli appalti, nel senso di orientare la concorrenza non solo su prezzo e qualità, ma anche su standard sociali.

Infatti, il primo comma dell’art. 11, nel prevedere l’obbligo per le stazioni appaltanti di indicare nei bandi il CCNL in vigore per il settore e la zona delle prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e connesso con l’attività oggetto dell’appalto, si inserisce all’interno di un più ampio contesto di matrice europea volto al perseguimento di obiettivi di origine sociale e di tutela dei lavoratori.

Dunque, il legislatore italiano non ha fatto altro che adottare una disposizione che prendesse atto di diverse direttive europee (come la direttiva (UE) 2022/2041 sui salari minimi adeguati nell’Unione europea), che già avevano previsto la possibilità per le stazioni appaltanti di inserire nei bandi clausole “sociali” volte a promuovere la contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari e a contemperare la libertà di iniziativa economica degli operatori privati.

Tra l’altro, è la stessa sentenza della Corte costituzionale a ricordare che il legislatore statale è già intervenuto con la L. n. 144/2025, adottando previsioni simili in materia di retribuzione dei lavoratori anche nel settore degli appalti di servizi.

Per di più, l’All. I.01 al Codice – espressamente richiamato dall’art. 11 – garantisce la possibilità di selezionare un differente contratto collettivo purché questo preveda standard di tutela equivalenti a quello indicato nel bando di gara.

In questo modo, l’art. 11 del Codice non si limita a circoscrivere l’azione degli operatori economici privati, bensì realizza un vero e proprio bilanciamento tra interessi di rango costituzionale e sottesi all’intera contrattualistica pubblica: la libertà degli operatori di decidere se partecipare alla gara e quale CCNL applicare, sottoposto al giudizio di equivalenza a cui è chiamata la stazione appaltante.

 

L’uso strategico degli appalti pubblici: una riflessione di sistema

La pronuncia della Corte costituzionale conferma che l’art. 11 del d.lgs. 36/2023 si configura come uno strumento di governo del mercato degli appalti, attraverso il quale la concorrenza viene orientata non solo sul prezzo e sulla qualità della prestazione, ma anche sul rispetto di standard sociali minimi.

Che la scelta del CCNL applicato non costituisca più una variabile neutra o meramente interna all’organizzazione è chiaro oramai da tempo. Il Codice del 2023 ha già chiarito che il contratto collettivo diviene elemento sostanziale dell’offerta, rilevante ai fini dell’ammissibilità e soggetto a un giudizio di coerenza ed equivalenza demandato alla stazione appaltante.

In questo quadro, la legge regionale pugliese compie un ulteriore passo in avanti, introducendo un parametro retributivo minimo che rafforza la funzione sociale della contrattualistica pubblica e rende più stringente il controllo sugli standard di tutela dei lavoratori impiegati negli appalti. Si tratta di un intervento che, pur collocandosi in una dimensione territoriale, aggiunge un elemento significativo al sistema, rendendo ancora più evidente come la leva degli appalti venga utilizzata per incidere direttamente sulle dinamiche del mercato del lavoro.

Proprio per questo, tuttavia, la pronuncia solleva una riflessione di sistema: se il CCNL non è più una variabile indifferente e se l’obiettivo di garantire livelli retributivi adeguati è ormai parte integrante della disciplina degli appalti, forse è giunto il momento di un intervento organico a livello statale.

Una disciplina uniforme consentirebbe di evitare soluzioni frammentate, ridurre l’incertezza applicativa per le stazioni appaltanti e gli operatori economici e assicurare un equilibrio più stabile tra tutela del lavoro, concorrenza e parità di condizioni nel mercato nazionale degli appalti pubblici.

==========

• Entra nel nostro canale Telegram “Appalti in Codice” uno spazio dedicato agli appalti e ad i suoi operatori –  Scopri di più 

• Iscriviti alla newsletter di Legal Team per ricevere notizie e approfondimenti in materia di appalti pubblici e contratti – compila il form

• è disponibile il “Il commento al codice dei contratti pubblici dopo il correttivo e il decreto infrastrutture” edito Grafill, a cura di pres. Umberto Realfonzo e Avv. Rosamaria Berloco  

• Partecipa alla prossima diretta ed invia i tuoi quesiti “Le novità della Legge di Bilancio 2026 sul caro materiali”