L’obbligo di iniziare i lavori negli appalti pubblici

In tema di esecuzione dei contratti pubblici di appalto, una fase delicata è quella in cui l’impresa è effettivamente tenuta a iniziare i lavori, soprattutto in presenza di possibili incongruenze progettuali, difficoltà operative o variazioni di mercato imprevedibili. La sentenza del Tribunale di Ascoli Piceno dell’11.06.2025, n. 288, affronta in modo chiaro e netto proprio questa problematica, ribadendo l’importanza dell’obbligo dell’appaltatore di dare corso all’esecuzione, anche in presenza di riserve e criticità.

I fatti di causa

Con contratto d’appalto stipulato nel 2021, un’impresa veniva incaricata da un’amministrazione comunale di realizzare lavori di messa in sicurezza e ripristino di una strada danneggiata dagli eventi sismici che avevano colpito il centro Italia. I lavori, per un importo di circa 285.000 euro, avrebbero dovuto essere completati entro 90 giorni dalla consegna.

Tuttavia, l’impresa non avviava mai i lavori, eccependo una serie di difficoltà tecniche e operative: errori progettuali, impossibilità di smaltire i materiali come previsto, aumento dei costi legati all’inflazione post-COVID, necessità di una variante al progetto e carenza di discariche autorizzate. A fronte di tali criticità, l’impresa rifiutava formalmente di iniziare le attività, chiedendo che prima fossero risolte le questioni evidenziate nelle riserve.

Il Comune, dopo diversi solleciti formali e ordini di servizio, constatata l’inerzia dell’appaltatore, disponeva la risoluzione del contratto per grave inadempimento. L’impresa contestava tale decisione davanti al Tribunale.

Il quadro normativo

La normativa di riferimento è l’art. 108, comma 3 del d.lgs. 50/2016, il quale stabilisce che, in presenza di gravi inadempimenti dell’appaltatore che compromettano la corretta esecuzione delle prestazioni, la stazione appaltante può procedere alla risoluzione del contratto, previo contraddittorio con l’appaltatore.

L’obiettivo della norma è garantire l’efficienza dell’azione amministrativa, evitando che le opere pubbliche rimangano bloccate da inerzie o controversie che possono essere risolte durante l’esecuzione. In questo quadro, la gestione delle riserve e delle difficoltà tecniche deve necessariamente avvenire in corso d’opera, salvo casi di oggettiva impossibilità assoluta di eseguire i lavori.

La decisione del Tribunale: l’inizio dei lavori è un obbligo inderogabile

Il Tribunale ha rigettato integralmente le domande dell’impresa, ritenendo legittima la risoluzione disposta dal Comune. Il ragionamento del giudice si fonda su alcuni punti chiave:

1. L’impresa non ha mai iniziato i lavori nonostante l’avvenuta consegna del cantiere e ripetuti ordini di servizio.
2. Le riserve sollevate dall’appaltatore – pur in parte fondate – riguardavano aspetti tecnici e operativi che non impedivano l’avvio dell’esecuzione. Anche la consulenza tecnica disposta in corso di causa ha chiarito che le incongruenze progettuali erano “teoriche” e che la reale consistenza delle problematiche (quantità di materiale di scavo, costi di smaltimento, ecc.) si sarebbe potuta verificare solo con l’inizio effettivo dei lavori.
3. Il rifiuto dell’impresa di cominciare l’opera in assenza di una variante preventiva è stato ritenuto illegittimo. Il Tribunale ha richiamato l’orientamento consolidato secondo cui le varianti possono essere valutate e adottate solo durante l’esecuzione, non prima.
4. Anche il tema della revisione dei prezzi, sollevato per l’aumento dei costi post-COVID, è stato ritenuto irrilevante ai fini dell’inerzia: la stazione appaltante aveva già riconosciuto la parziale fondatezza della riserva, subordinandola a una richiesta formale da parte dell’appaltatrice. Questo dimostra, secondo il Tribunale, che l’impresa aveva strumenti per tutelarsi, ma non ha voluto percorrerli.

Considerazioni conclusive

La sentenza rappresenta un importante richiamo all’ordine in materia di appalti pubblici: l’impresa appaltatrice non può sospendere unilateralmente l’esecuzione dei lavori in attesa di chiarimenti, perizie o risposte alle riserve, salvo che dimostri una oggettiva impossibilità di adempiere. In mancanza di tale prova – che qui è risultata assente – il mancato avvio dei lavori costituisce grave inadempimento, con tutte le conseguenze del caso.

In altre parole, il cantiere va avviato e le problematiche si gestiscono “in corso d’opera”, anche attraverso le riserve, gli adeguamenti contrattuali e gli strumenti previsti dalla normativa. Il principio di cooperazione tra le parti, richiamato dall’impresa, non può quindi tradursi in una sospensione unilaterale dell’obbligazione principale di eseguire i lavori.

==========

• Per rimanere aggiornato su questo e altre novità dal mondo degli appalti ,entra nel nostro canale telegram “Appalti in Codice” dedicato al mondo normativo degli appalti.

• Abbiamo approfondito il tema del “Caro materiali e appalti pubblici” in questo webinar – vedilo ora!

• Scarica il nostro Paper gratuito “Novità del Correttivo al Codice dei contratti pubblici“