Negli ultimi tempi abbiamo dedicato ampio spazio alla variante alle NTA del Piano Regolatore Generale di Roma. L’occasione appare dunque propizia per affrontare una delle tematiche più controverse legate al PRG: cosa accade quando vi è contrasto tra le indicazioni grafiche delle tavole progettuali e le prescrizioni normative delle Norme Tecniche di Attuazione?

Una recente sentenza del Consiglio di Stato, la n. 966 del 7.2.2025, ha approfondito la questione.

I. La fattispecie concreta

Nel caso portato all’attenzione del Supremo consesso amministrativo, l’appellante aveva stipulato una convenzione di lottizzazione ai sensi dell’art. 28 della Legge 1150/1942, in virtù della quale a fronte della possibilità di realizzare un proprio stabile, si era impegnata a trasferire gratuitamente al Comune il diritto di proprietà delle aree necessarie per realizzare le opere di urbanizzazione primaria.

Al momento dell’effettiva consegna delle aree, tuttavia, tra le parti è insorto il contrasto da cui è originato il presente contenzioso: una determinata particella di terreno, seppur non ricompresa nel calcolo complessivo dei metri quadrati fissati dalla convenzione per essere restituiti (art. 3 della convenzione), era inserita nei grafici del piano di lottizzazione che indicavano le aree destinate alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, e quindi alla consegna gratuita al Comune.

Da qui la richiesta dell’Amministrazione di consegnare (anche) tale lotto, e la ferma opposizione del soggetto lottizzante.

II. Il contenzioso davanti al TAR

Il Comune ha quindi proposto ricorso dinanzi al TAR, chiedendo l’esecuzione in forma specifica degli oneri connessi alla convenzione di lottizzazione, ai sensi dell’art. 2932 c.c.

I giudici di prime cure hanno ravvisato la necessità di disporre una Verificazione, così da verificare quali fossero, in concreto, gli obblighi assunti in sede di convenzione.

Il TAR ha quindi ammesso che “il riferimento catastale dell’area controversa non è contenuto né nella convenzione di lottizzazione, né negli atti allegati o presupposti” e che “l’estensione in metri quadrati indicata nell’art. 3 della convenzione effettivamente non comprende l’area in questione”: in altri termini, è emerso sin dal primo grado di giudizio un contrasto tra le indicazioni grafiche degli allegati progettuali (in cui l’area rientrava tra quelle da consegnare gratuitamente al Comune) e le prescrizioni normative della convenzione (poiché nell’articolo in cui è indicata l’area necessaria alle opere di urbanizzazione primaria non è ricompreso il lotto di terreno in parola).

Ebbene, i Giudici, nel delibare su tale contrasto, hanno ritenuto dirimente il fatto che l’art. 3 della convenzione facesse riferimento alle aree “necessarie” per le opere di urbanizzazione primaria, con ciò riferendosi non solo a quelle tipicamente individuate, ma anche ad ulteriori aree che, appunto, si dovessero rendere necessarie alla loro realizzazione.

Da qui la decisione di accogliere il ricorso del Comune e, parallelamente, la scelta della lottizzante di proporre appello.

III. La decisione del Consiglio di Stato

Con una decisione molto “diretta” e lineare, il Consiglio di Stato ha ribaltato l’interpretazione offerta dal TAR riguardo alle clausole della convenzione di lottizzazione, rilevando anzitutto che un’interpretazione così estensiva dell’art. 3 fosse in contrasto con la scelta (deliberata) di indicare in maniera esplicita e tassativa tutte le aree che avrebbero dovuto essere consegnate gratuitamente al Comune.

Pertanto, una volta accertato che sussistesse un contrasto tra le indicazioni grafiche delle tavole progettuali e le prescrizioni normative della convenzione stessa, il Supremo consesso amministrativo ha richiamato un (granitico, come vedremo a breve) orientamento secondo cui

qualora vi sia un contrasto tra le indicazioni grafiche e le prescrizioni normative/descrittive del piano regolatore generale, sono queste ultime a prevalere (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 18 marzo 2021, n. 2329).

Come chiarito in numerosi, precedenti arresti giurisprudenziali (solo per citare le più recenti sentenze, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 12.2.2024, n. 1401; CGARS, 18.3.2024, n. 215; TAR Napoli, sez. II, 20.5.2024, n. 3253; TAR Palermo, sez. II, 27.6.2024, n. 2078), dunque, ogniqualvolta vi sia un contrasto tra quanto indicato nelle tavole progettuali allegate ad un PRG (ovvero ad un Piano Attuativo o, come nel caso di specie, ad una convenzione di lottizzazione) e le relative prescrizioni normative (siano esse Norme Tecniche di Attuazione ovvero clausole negoziali), queste ultime devono sempre intendersi “prevalenti” rispetto alle prime, poiché i grafici sono – per loro stessa natura – maggiormente passibili di errori e refusi; diversamente, dalle norme scritte è sempre evincibile quella che è la volontà del pianificatore o, come nel nostro caso, la volontà negoziale delle parti.