Costi della manodopera: cosa accade se la stazione appaltante omette di indicarli separatamente nella legge di gara

Premessa: Nell’ambito delle gare pubbliche, soprattutto per l’affidamento di lavori e servizi, l’indicazione separata dei costi della manodopera è essenziale per garantire il rispetto delle tutele giuridiche ed economiche per i lavoratori coinvolti nell’esecuzione dei relativi contratti. Il T.A.R. Toscana, sez. II, 24.2.2025, n. 292, ha precisato cosa succede nel caso in cui la Stazione appaltante ometta di precisare il costo presunto della manodopera all’interno della documentazione di gara.

 

La vicenda

La Prefettura e una Direzione regionale dell’Agenzia del Demanio hanno bandito una gara per l’affidamento di un servizio di recupero, custodia e acquisto di veicoli sottoposti a sequestro amministrativo. Il contratto è stato affidato secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

La seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione e la lex specialis di gara. Tra le varie censure formulate, una è quella che interessa in questo caso: in particolare, la ricorrente ha contestato la legge di gara perché quest’ultima aveva indicato una base d’asta onnicomprensiva, senza cioè scorporare, in apposita voce, il costo previsto per la manodopera, non soggetto ai possibili ribassi degli operatori economici.

In pratica, l’impresa ricorrente ha invocato una violazione dell’art. 41, co. 14, d.lgs. 36/2023, in base al quale “[n]ei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante […] individua nei documenti di gara i costi della manodopera […]. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”.

 

L’omessa indicazione separata dei costi della manodopera nella lex specialis

Il T.A.R. ha rigettato il ricorso e, quindi, anche il motivo in esame, fornendo ampia motivazione sul punto.

Preliminarmente, il T.A.R. ha ricordato che, per poter impugnare una disposizione della legge di gara, non è sufficiente denunciare una violazione di legge, ma è necessario dimostrare che tale violazione ha comunque comportato una lesione dell’interesse legittimo vantato dal ricorrente (per es., avendo impedito di formulare l’offerta). In particolare, ha ribadito il T.A.R., “L’interesse ad agire (in una giurisdizione di diritto soggettivo, qual è la giurisdizione amministrativa: per una recente riaffermazione della natura soggettiva si veda Corte costituzionale n. 271 del 2019), anche quando assume le sembianze dell’interesse strumentale al rinnovo del procedimento, deve essere sorretto dalla (affermata o effettiva) lesione della situazione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio (ossia, nel caso di specie, dalla lesione dell’interesse a partecipare alla procedura di gara o dell’interesse all’aggiudicazione del contratto, le due situazioni giuridiche implicate nelle procedure di evidenza pubblica), non potendo costituire il veicolo mediante il quale si consenta l’introduzione nel giudizio di un interesse (oggettivo) al rispetto della legge”.

Venendo al caso di specie, poi, il T.A.R. ha evidenziato come entrambe le imprese in gara – ossia, la ricorrente e la controinteressata aggiudicataria – avessero formulato le proprie offerte in piena autonomia, prendendo parte alla gara senza alcun impedimento. In particolare, entrambe le imprese avevano autonomamente indicato, in apposita voce separata, il proprio costo della manodopera. Sotto questo profilo, quindi, per il T.A.R. la censura era inammissibile.

Ma in ogni caso, essa era anche infondata.

Difatti, la semplice omissione in cui è incorsa la Stazione appaltante non ha di fatto pregiudicato il fine tutelato dalla norma, che è quello di garantire il rispetto delle tutele giuridiche ed economiche per i lavoratori, evitando che le stesse vengano sottoposte a ribasso durante la predisposizione delle offerte economiche. In particolare, il T.A.R. ha correttamente evidenziato che “l’indicazione dei costi della manodopera nel bando ad opera della stazione appaltante ha valore meramente indicativo e la sua omissione non comporta l’impossibilità di presentare un’offerta, avendo carattere inderogabile solo il mancato rispetto dei CCNL applicabili e delle tabelle ministeriali negli altri casi. Ne deriva che l’omissione dell’indicazione del costo della manodopera nella legge di gara non comporta l’impossibilità di presentare l’offerta, né la possibilità di assoggettare il costo del personale a ribasso ad nutum, in quanto non impedisce di verificare il rispetto dei diritti economici dei lavoratori con i criteri indicati dall’art. 110 c. 5 del Codice dei contratti.

Anzi si può dire che la mancata indicazione del costo teorico del personale calcolato dalla stazione appaltante comporta l’effetto opposto della necessaria verifica di anomalia dell’offerta delle spese del personale a maggior tutela dei lavoratori. In definitiva deve ritenersi che l’omissione dell’indicazione dei costi della manodopera nel bando non permette di sottoporre a riduzione senza limiti la spesa di personale e quindi non costituisce vizio idoneo a travolgere l’intera gara ma può costituire solo vizio dell’offerta che abbia indicato le spese del personale non rispettose dei livelli salariali applicabili al caso di specie”.

In conclusione, se in concreto (i) gli operatori scorporano i costi della manodopera e (ii) garantiscono il rispetto delle tutele per i lavoratori, la semplice violazione dell’art. 41, co. 14, d.lgs. 36/2023 non comporta l’annullamento della procedura.

T.A.R. Campania, sede di Napoli sez. I, 15.1.2025, n. 427

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