La c.d. sanatoria strutturale (o sismica) è oggetto di un recente “ripensamento” da parte della giurisprudenza, amministrativa e penale.

Si tratta di un nuovo “nodo al pettine” dell’accertamento di conformità.

Il tema è, nella prassi, delicatissimo, sol che si consideri (e non sfugge certo agli operatori dell’edilizia) come sia frequentissimo, nell’ambito dell’accertamento di conformità, dover regolarizzare non solo le carenze urbanistico-edilizie in senso stretto ma anche quelle attinenti alle autorizzazioni sismiche.

Nella prassi degli Uffici competenti è prevalentemente ritenuta operante la prassi di rilasciare una “sorta” di autorizzazione strutturale/sismica in sanatoria che consente la chiusura dell’iter di sanatoria edilizio-urbanistica.

 

I. La normativa nazionale.

In particolare, pur nota nella “prassi” amministrativa consolidata, la c.d. sanatoria sismica (ossia l’esecuzione degli adempimenti amministrativi necessari ai sensi degli artt. 93 e ss. TUEd – “denuncia dei lavori” ed “autorizzazione” – successivamente all’ultimazione dell’intervento edilizio) non è disciplinata dal TUEd, il quale, infatti, disciplina il presupposti, effetti e procedimento di sanatoria con esclusivo riferimento ai profili abilitativi edilizi (e ciò agli artt. 36 e 37, relativi all’accertamento di conformità).

Dispone, in particolare, l’art. 93 TUEd che nelle zone sismiche “chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione”. Il successivo art. 94, poi, conferma che “nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità (…) , non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione”.

L’unica norma che, nel TUEd, affronta la questione delle opere realizzate senza previa autorizzazione/deposito presso il Genio civile è quella di cui all’art. 98, co. 3, che nel regolare il procedimento penale prevede la possibilità che il Giudice ordini la demolizione ovvero impartisca “le prescrizioni necessarie per rendere le opere conformi alle norme stesse”, così autorizzando il mantenimento dell’opera, pur in assenza del previo atto di assenso ex artt. 93-94 TUEd.

Chiaramente, a stretto rigore, non è questa la autorizzazione sismica in sanatoria in senso stretto: tale “autorizzazione” al mantenimento dell’opera, infatti, non costituisce un atto autorizzatorio amministrativo adottato dalla competente Amministrazione (ossia il Genio civile), benché tragga fondamento anche nelle valutazioni che il Genio civile trasmette alla Procura della Repubblica).

Sicché può affermarsi che il TUEd non disciplina puntualmente la autorizzazione sismica in sanatoria.

Essa, tuttavia, trova un possibile riconoscimento “indiretto” in alcune disposizioni di legge, nella loro interpretazione (anche giurisprudenziale) nonché disciplina, di legge e regolamento, al livello regionale.

 

II. Il recente orientamento giurisprudenziale negativo.

Non vi sarebbero quindi ragioni per affrontare ulteriormente la questione se non si fossero registrate, negli ultimi mesi, due decisioni del Giudice amministrativo e una decisione della Cassazione penale che – in maniera tranchant e netta – hanno affermato l’inesistenza dell’autorizzazione sismica in sanatoria.

Ci si riferisce, in particolare, alle sentenze TAR Lazio, Latina, Sez. I, 13.10.2020, n. 376 nonché TAR Campania, Napoli, Sez. VIII,1.3.2021, n. 1347 e Cassazione Penale 20.1.2023, n. 2357

La prima sentenza ha ad oggetto un provvedimento del Genio civile della Regione Lazio di diniego di una autorizzazione sismica in sanatoria, in quanto in contrasto con gli artt. 93 e 94 TUEd.

Il TAR Lazio ha ritenuto l’impugnativa infondata, osservando, in primo luogo che il TUEd, agli artt. 93 e ss. non contempla espressamente un iter di sanatoria sismica, diversamente da quanto disposto per la disciplina edilizia.

Né tale ammissibilità può essere inferita dagli artt. 96 e ss. relativi ai profili penalistici ovvero dalla circostanza che in seno al procedimento di accertamento di conformità ex art. 36 TUed è solito procedersi alla previa sanatoria sismica, quale atto presupposto.

A ciò il Giudice Amministrativo ha aggiunto il rilievo che la disciplina del Lazio – in armonia con gli artt. 93 e 94 TUEd – non contempla la autorizzazione sismica in sanatoria prescrivendo al contrario, espressamente, la necessità di una autorizzazione preventiva.

La decisione del TAR Lazio-Latina, n. 376/2020 è stata appellata dinanzi al Consiglio di Stato.

Di analogo tenore è la seconda decisione richiamata, TAR Campania, Napoli n. 1347/2021.

In tale sentenza – ancorché riferita a fattispecie più articolata – il Giudice Amministrativo ha ribadito (richiamando anche TAR Lazio, Latina n. 376/2020) come l’assenza di una “puntuale disciplina positiva dell’autorizzazione sismica in sanatoria”, in un ambito così delicato per gli interessi pubblici coinvolti quale la staticità degli edifici, non sarebbe possibile introdurre una sanatoria di matrice giurisprudenziale (ossia non sorretta da una norma). Il TAR sottolinea, poi, che nemmeno sarebbero legittime norme regionali che disponessero espressamente una tale forma di sanatoria.

Tale decisione – ed è dato singolare – pare non tener conto del Regolamento Regionale Campania 11.2.2010 n. 4 vigente al tempo dell’adozione dei provvedimenti oggetto del contenzioso che prevedeva espressamente la autorizzazione sismica in sanatoria.

Più recente, poi, tali argomenti sono stati condivisi anche dalla Cassazione penale (n. 2753/2023) dove si arriva ad affermare, perentoriamente, che “il rispetto del requisito della doppia conformità è da ritenersi escluso in caso di violazione della disciplina antisismica“.

 

III.  Il riconoscimento, indiretto, della sanatoria strutturale, nella precedente giurisprudenza

A fronte di tali segnalati arresti negativi, assai espliciti, si segnalano diverse decisioni precedenti che, sia pur indirettamente, hanno sempre dato per presupposta la esistenza della sanatoria strutturale o sismica.

Così, in particolare, ragiona il Giudice penale, allorquando precisa che gli effetti della “sanatoria sismica” non producono l’estinzione del reato (ad es. Cass. Penale, n. 51562/2019) nonché il Giudice amministrativo che afferma che la “autorizzazione sismica in sanatoria opera come l’accertamento di conformità” (così, ad esempio, proprio TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, 21.10.2020, n. 4647, ma anche TAR Lazio, Sez. II-bis, 7.5.2021, n. 5389 secondo cui “la s.c.i.a. in sanatoria del 14 luglio 2020 non può produrre effetti senza l’autorizzazione del Genio Civile (cfr. TAR Lombardia, II, n.1303 del 2020, TAR Toscana, III, n.1038 del 2017)” ).

Sicché – si ripete: ad oggi – l’orientamento giurisprudenziale avviato dal TAR Latina e “ratificato” dal TAR Campania nelle sentenze di cui si è dato atto appare del tutto isolato, il che non lascia prevedere un suo probabile consolidamento.

Peraltro, come accennato, la decisione del TAR Lazio-Latina è stata appellata dinnanzi al Consiglio di Stato, il che porterà la questione ad essere decisa (di qui ai prossimi due-tre anni però) anche da parte del massimo grado della Giustizia Amministrativa.

 

III. Le ragioni in favore della sanatoria sismica

Il primo assunto da cui muovono le due decisioni (il TUEd non contempla alcuna autorizzazione sismica in sanatoria) è suggestivo ma non del tutto condivisibile, ad avviso di chi scrive.

Infatti la mera circostanza che gli artt. 93 e 94 TUEd non prevedano espressamente la “sanatoria sismica” appare insufficiente ad inferire, da ciò, che il Legislatore abbia voluto tassativamente escludere tale forma di titolo postumo.

In linea generale, infatti, è stato osservato come le autorizzazioni postume (o sanatorie) costituiscono un istituto di carattere generale ( parere Mi.BACT 13373/2016:  “è del tutto pacifico, in dottrina e giurisprudenza, l’ammissibilità delle autorizzazioni postume, così dette “ora per allora”, in tutti i settori dell’ordinamento amministrativo, anche in mancanza di espressa previsione di legge”).

Non a caso, nell’ambito di una disciplina altrettanto rilevante quanto a interesse pubblico tutelato, nel d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali) il Legislatore laddove ha ritenuto necessario vietare il titolo in sanatoria ciò ha disposto espressamente: ci si riferisce all’art. 146 del citato d.lgs.

Se fosse bastato il “non contemplare” il titolo postumo al solo fine di escluderne la possibilità (tesi delle decisioni in esame) non si comprenderebbe la logica di averlo escluso espressamente nell’ambito della disciplina del Codice dei beni culturali.

E lo stesso art. 36 TUEd nel disciplinare modalità e limiti del titolo in sanatoria, presuppone l’esistenza, in astratto, della possibilità implicitamente ammessa dall’ordinamento di titoli “ora per allora” (non a caso pacificamente ammessa prima dell’entrata in vigore della L. 47/1985 quanto agli atti abilitativi edilizi).

Inoltre – ed è argomento solo superficialmente affrontato dalle decisioni in questione – è proprio la disciplina ex art. 36 TUEd (nonché art. 37 TUEd, SCIA in sanatoria) a presupporre l’esistenza della sanatoria sismica, quale atto di assenso presupposto per l’ottenimento dell’accertamento di conformità.

Tanto che la giurisprudenza della Corte costituzionale (sent. 101/2013) ha chiarito – dando per assunto e “per scontato” la sussistenza della sanatoria sismica – come l’accertamento di conformità richieda la doppia conformità anche alla disciplina sismica (c.d. doppia conformità strutturale). Infatti, allorquando il Governo ha impugnato la normativa Toscana, dando così avvio al contenzioso conclusosi con la sent. 101/2013, non è stata messa in discussione in radice la legittima possibilità di una “sanatoria sismica” (o, quantomeno, di una verifica postuma circa le relative norme tecniche), quanto “solamente” posta la questione della c.d. doppia conformità strutturale. La quale postula – e non esclude – l’esistenza di una sanatoria/verifica postuma al livello sismico

Il che pare militare nel senso della  esistenza della sanatoria sismica, quale presupposto dell’accertamento di conformità edilizio, sia pur con le precisazioni in ordine alla necessaria doppia conformità strutturale (sulle quali qui non ci soffermeremo).

D’altra parte, al livello puramente empirico, se si dovesse escludere a priori la possibilità di conseguire la sanatoria sismica, ciò determinerebbe l’effetto di impedire la positiva definizione di una elevatissima quota di istanze di accertamento di conformità.

A ciò va aggiunto un “inciso”.

Anche ad ammettere la non ammissibilità “formale” di una autorizzazione sismica in sanatoria (ipotesi che, si badi, in caso di discipline regionali, come quella della regione Campania ad esempio, dovrebbe passare per pronunce della Corte costituzionale e non per via meramente interpretativa), resta la circostanza che esiste senz’altro la possibilità di porre in essere una “verifica postuma” (soluzione, questa, infatti, sposata da alcune Regioni).

Tale possibilità è insita, infatti, nel sistema dell’accertamento di conformità ex art. 36-37 TUEd, così come, peraltro, interpretato dalla Corte costituzionale nella sentenza 101/2013 citata.

 Peraltro, le stesse NTC 2018 sembrano, sia pur indirettamente, rivolgersi alle ipotesi di valutazioni strutturali da compiere (anche) in sede di sanatoria, riferendosi a “opere realizzate in assenza o difformità dal titolo abilitativo, ove necessario al momento della costruzione, o in difformità alle norme tecniche per le costruzioni vigenti al momento della costruzione” (cfr. § 8.3).