La formazione del silenzio-assenso nei procedimenti autorizzativi ambientali.
La disciplina delle autorizzazioni ambientali, specie quelle concernenti la realizzazione di impianti di energia rinnovabile, presenta molteplici profili di interesse giuridico.
Recentemente, con una news consultabile a questo link, abbiamo affrontato il tema del regime abilitativo degli impianti e l’apparente contrasto con la tutela del paesaggio dimostrando, per un verso, l’importanza strategica che assumono tali opere nel sistema energetico nell’economia globale, per altro verso, che l’attività può validamente essere finalizzata anche (e soprattutto) a salvaguardare gli interessi ambientali ed i valori paesaggistici.
I Giudici amministrativi, negli ultimi anni, nelle controversie insorte tra privati e pubbliche amministrazioni, hanno approfondito tutti gli aspetti di dettaglio della normativa energetica, illustrando scenari interpretativi sempre più analitici delle disposizioni introdotte dal legislatore nell’ordinamento giuridico, così da orientare le scelte dei privati (investitori e promotori di azioni di sviluppo economico energetico) e quelle delle amministrazioni pubbliche deputate alla verifica della compatibilità ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione delle infrastrutture.
Certamente, uno dei problemi che comunemente si pone è quello della formazione del silenzio della P.A. nell’ambito di un procedimento amministrativo/autorizzativo in relazione alla richiesta di realizzazione di impianti.
Il caso che qui si affronta consente di analizzare proprio la natura e la effettiva latitudine del silenzio serbato dalla P.A. nei procedimenti amministrativi/autorizzativi.
I fatti in breve.
Il caso controverso sorge allorquando un operatore economico privato impugna innanzi al competente TAR il diniego del permesso di costruire per la realizzazione di un impianto fotovoltaico in zona agricola. In realtà, l’interessato aveva avanzato istanza per la realizzazione di due distinti impianti (una serra agricola con sovrastante impianto fotovoltaico ed una serie di pannelli fotovoltaici) che, a ragion dell’Ente, presupponeva il rilascio di autorizzazione unica ex art. 2, d.lgs. 387/2003 e s.m.i. stante la dimensione effettiva dell’impianto.
Ritenendo ormai formatosi il silenzio sulla domanda per decorrenza del termine di legge, il privato trasmetteva una diffida nei confronti dell’Ente per il rilascio di un espresso titolo autorizzativo, in risposta alla quale l’Ente, oltre a ritenere non formatosi il silenzio assenso, indicava le condizioni ostative all’accoglimento della domanda basate, sostanzialmente, sulla tipologia e dimensione dell’impianto e sulle caratteristiche proprie dell’area ove l’infrastruttura avrebbe dovuto sorgere.
Il diniego era impugnato innanzi al TAR a mezzo ricorso contenente plurime censure, tra cui l’applicabilità alla fattispecie di cui si discute della normativa regionale vigente in materia edilizia che ritiene ammissibile, nelle ipotesi di inutile decorso del tempo, l’accoglimento della domanda di rilascio del permesso di costruire.
Il Giudice di primo grado respingeva il ricorso; veniva così interposto appello per la riforma del contenuto della sentenza.
La soluzione prospettata dal Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato ritiene fondato il ricorso e, in quanto tale, accoglie l’appello proposto, rilevando comunque l’infondatezza dello specifico rilievo mosso dalla società originariamente ricorrente di applicazione dell’istituto del silenzio assenso, come delineato dalla normativa regionale edilizia.
Applicando il criterio interpretativo temporale (e non quello di specialità), il Giudice di secondo grado osserva che “… i provvedimenti che concernono la realizzazione di impianti da energie rinnovabili ex art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003 sono attratti alla disciplina di cui all’art. 20 l. n. 241 del 1990, con la conseguenza che, ai fini dell’autorizzazione, è sempre richiesta l’adozione di un provvedimento espresso, non potendo trovare applicazione l’istituto del silenzio assenso“.
Al fine di chiarire la portata applicativa del principio espresso, il Giudice amministrativo precisa altresì che “… ai sensi dell’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990 … l’istituto del silenzio assenso, previsto genericamente dal comma 1 del medesimo articolo per i “procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi”, risulta non applicabile “agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, … la salute … ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza …”.
Se ne conclude che, alla luce del criterio cronologico, che regola la successione nel tempo tra due norme generali (quella nazionale e quella regionale nel caso di specie), l’istituto procedimentale del silenzio-assenso non può trovare applicazione nella materia della tutela ambientale e, quindi, trasversalmente, nei procedimenti autorizzativi per impianti energetici da fonte rinnovabile in via generale.