Il caso che qui si affronta, che concerne trasversalmente lo svolgimento di una procedura ambientale per la realizzazione di un polo tecnologico, consente di esaminare, in linea generale, un importante istituto della disciplina ambientale, ovvero la valutazione ambientale strategica (V.A.S.) e le sue caratteristiche, anche alla luce delle recenti modifiche legislative introdotte nel Codice dell’ambiente per la realizzazione delle opere di rilevante interesse pubblico previste nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (P.N.R.R.).

Prima di esaminare il caso, è necessaria una premessa sulla V.A.S. ed una breve illustrazione delle differenze che sussistono tra tale procedura e la V.I.A., di cui ci siamo precedentemente interessati con una news approfondita (qui il link).

La valutazione ambientale strategica è stata introdotta dalla direttiva 2001/42/CE al fine di controllare i piani e i programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente, così da permettere ai diversi soggetti pubblici di armonizzare le modificazioni al territorio con le necessità della sua primaria tutela.

In Italia la normativa sovranazionale citata ha avuto la principale attuazione con il d.lgs. 152/2006 e s.m.i., che agli artt. 4 e seguenti ha inteso coordinare una serie di attività umane, dettando un complesso di norme che aspirano ad esercitare un effetto programmatico.

In tale contesto la VAS è stata ritenuta come “…il processo che comprende … lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma …” (così l’art. 5, co. 1, lett. a) del d.lgs. 152/2006), mentre l’art. 6, co. 1, del codice sull’ambiente dispone che la VAS riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale.

Lo scopo della V.A.S. consiste, infatti, nella verifica degli impatti derivanti sull’ambiente naturale da strumenti urbanistici generali: in particolare, l’aggettivo “strategica” evidenzia l’aspetto caratterizzante dell’istituto, costituito dalla significativa anticipazione della valutazione delle possibili conseguenze ambientali negative dell’azione amministrativa conseguenti alla progettazione ed adozione di piani e dei programmi.

Tale valutazione ha quindi la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile.

Sono molteplici i profili distinti tra la V.A.S. e la V.I.A. riferibili, sia all’oggetto, sia alla funzione.

La valutazione ambientale strategica, a differenza della valutazione di impatto ambientale, non si riferisce ai progetti delle singole opere, bensì agli strumenti di programmazione e di pianificazione nel loro complesso.

Quanto alla funzione, la V.A.S. costituisce un atto di valutazione interno al procedimento di pianificazione, cioè una valutazione degli effetti ambientali conseguenti all’esecuzione delle previsioni ivi contenute.

La V.I.A,, invece, opera a livello di uno specifico progetto.

Tanto premesso in generale, esaminando il caso di specie, esso verte su una controversia insorta tra alcuni privati (a cui ha aderito anche un’associazione con finalità tipiche di tutela ambientale) ed alcune Amministrazioni pubbliche, deputate a rilasciare l’autorizzazione per la realizzazione di un nuovo polo tecnologico – scientifico.

Quel che interessa l’oggetto della news è il rilievo operato dai ricorrenti ovvero la mancanza di V.A.S. a corredo di un accordo di programma tra più enti pubblici, procedura di V.A.S. che, secondo la prospettazione dei ricorrenti, in base alla normativa comunitaria e quella nazionale e regionale di recepimento, assolvendo alle finalità di cautela, avrebbe dovuto essere esperita in via preventiva, e avrebbe dovuto contemplare specificatamente anche la c.d. “opzione zero”.

Rigettato lo specifico motivo nel corso del primo grado di giudizio, le parti hanno interposto appello innanzi al Consiglio di Stato, il quale, nel confermare la validità ed i contenuti della sentenza del TAR, ha precisato alcuni aspetti significativi in ordine alla disciplina della V.A.S. vertendo la controversia su aspetti di tutela ambientale e di pianificazione urbanistica i cui principi si intersecano.

La decisione che assume il Supremo Consesso amministrativo è quello di escludere la tipologia di provvedimento impugnato dalla astratta sottoponibilità a V.A.S., trattandosi di un accordo e non di un vero e proprio atto autorizzativo/programmatico.

Prescindendo dalle concrete motivazioni, ciò che assume rilievo è la precisa ricostruzione della complessa normativa di riferimento e la corretta interpretazione della stessa alla luce della disciplina comunitaria.

Premette il Consiglio di Stato che “La valutazione ambientale o VAS trova il suo fondamento nella Direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, con il dichiarato obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente innestandone la tutela anche nel procedimento di adozione e di approvazione di piani e programmi astrattamente idonei ad impattare significativamente sullo stesso. La finalità di salvaguardia e miglioramento della qualità dell’ambiente, nonché di protezione della salute umana e di utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, ne impone una lettura ispirata al rispetto del principio di precauzione, in una prospettiva di sviluppo durevole e sostenibile dell’uso del suolo. Essa si accosta, senza identificarsi con gli stessi, ad altri strumenti di valutazione, come la valutazione di impatto ambientale (VIA) su singoli progetti … in modo da costituire un unico sistema che vuole l’intero ciclo della decisione teleologicamente orientato a ridette esigenze di tutela … il legislatore, nella continua ricerca di un giusto punto di equilibrio tra adeguato livello di tutela ambientale e accelerazione delle procedure della opere di rilevante interesse pubblico, da ultimo riferite a quelle previste nel Piano nazionale integrato energia e clima (PNIEC) ovvero nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), ha inteso incidere pressoché essenzialmente sulla VIA, ricalibrandone le fasi, ovvero comprimendone i tempi di perfezionamento …“.

Con specifico riferimento alla V.A.S., il Giudice di secondo grado ha illustrato la cornice edittale nella quale si iscrive l’istituto, evidenziando proprio la stratificazione normativa che sussiste in materia: “Con riferimento alla VAS … la Direttiva 2001/42/CE è stata recepita inserendo la relativa disciplina nel richiamato d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale», Testo unico ambientale, subito modificato ed integrato in parte qua dal d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4. … L’art. 7, commi 1 e 2, di tale decreto ha innanzi tutto distinto la procedura di VAS a livello statale da quelle riferibili ad ambiti regionali o locali, preoccupandosi poi esclusivamente della prima, anche in relazione alla indicazione dei soggetti competenti per le varie fasi della stessa. Per i casi di rilievo locale, invece, ha fatto rinvio alle disposizioni di legge regionale o delle Province autonome … Ciò ha concretamente determinato lo sviluppo di un quadro ampio e articolato di legislazione regionale, primaria e secondaria, caratterizzato da una pluralità di approcci …“.

In tal contesto, la procedura, i suoi contenuti ed i soggetti preposti all’espletamento della stessa assumono un ruolo fondamentale nella disciplina dell’istituto, così come chiarito dalla decisione del Consiglio di Stato: “… le Regioni si sono per lo più orientate nel senso di delegare le funzioni di “Autorità competente” a province, città metropolitane e comuni, in quanto preposti alle scelte urbanistiche nell’ambito del proprio territorio di riferimento. Proprio le scelte di governo del territorio, infatti, sono tipicamente atti soggetti a VAS …”.

Nel caso di specie, dunque, la normativa regionale di riferimento individuava espressamente gli atti da sottoporre a V.A.S., escludendo la tipologia del provvedimento oggetto della controversia ovvero l’accordo di programma tra quelli da sottoporre alla valutazione strategica.

(Cons. St., Sez. II, 1.9.2021, n. 6152)