Responsabilità per danno erariale: una nozione di rapporto di servizio che amplia i confini della giurisdizione della Corte dei conti
Nel definire la giurisdizione della Corte dei conti quale giudice della responsabilità per danno erariale, la giurisprudenza negli ultimi anni sembra avere spostato l’attenzione dalla qualità del soggetto che cagiona il danno alla natura obiettiva di quest’ultimo e allo sviamento dagli scopi istituzionali perseguiti dall’amministrazione. Pertanto, responsabile del danno erariale non è più il solo pubblico dipendente – come si riteneva in passato alla luce della rilevanza, in tale senso determinante, attribuita alla natura pubblicistica dell’attività svolta dagli enti – ma anche un privato, legato alla pubblica amministrazione da un rapporto di servizio meramente occasionale.
Ancora oggi, in ogni caso, la sussistenza di una relazione qualificata e funzionale tra l’autore del danno e l’amministrazione che lo subisce costituisce elemento imprescindibile affinché la Corte dei conti, e non il giudice civile, possa sindacare nell’ambito della propria giurisdizione sulla responsabilità in commento. Se ci si trova davanti o meno a tale relazione, però, risulta spesso una questione controversa, oggetto di pronunce delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in tema di giurisdizione.
In un recente caso, la Corte dei conti ha condannato i soggetti privati – destinatari di un contributo pubblico concesso per la realizzazione di un programma approvato dall’amministrazione per il rafforzamento del sistema regionale di ricerca e innovazione mediante la realizzazione di siti internet aziendali – al risarcimento del danno erariale per indebito conseguimento del finanziamento erogato.
Tali soggetti hanno dedotto il difetto di giurisdizione contabile, in quanto ritenevano, da un lato, non sussistente alcun rapporto di servizio con l’ente o un programma loro imposto dal medesimo e, dall’altro, che l’interesse pubblico alla rimozione di ostacoli alla diffusione dell’e-business e all’introduzione di adeguamenti organizzativi per l’adozione dell’e-commerce a favore delle piccole e medie imprese costituisse solo un fine mediato e indiretto.
Tuttavia, con ordinanza n. 5228 del 2022 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, investite sul punto, hanno escluso si trattasse di elargizioni a fondo perduto, svincolate dalla realizzazione di un programma specifico, in quanto da un articolo del bando emergeva che, in caso di mancata realizzazione del suddetto intervento di rafforzamento del sistema regionale, l’ente avrebbe provveduto a revocare al beneficiario il contributo concesso, con annesso recupero delle somme nel frattempo erogate.
Questo aspetto, secondo il Giudice della giurisdizione, è sufficiente ad accertare la sussistenza di un rapporto di servizio, essendo sintomatico del fatto che i destinatari privati del contributo concorrevano alla realizzazione del programma individuato dalla stessa amministrazione attraverso la gestione di risorse pubbliche.
La giurisprudenza delle Sezioni Unite ha infatti avuto modo di riscontrare che, molto spesso, la p.a. persegue i propri scopi istituzionali attraverso soggetti esterni al suo apparato organico e che, in ogni caso, ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti per danno erariale, è irrilevante il titolo in base al quale viene gestito il denaro pubblico, potendosi trattare di rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche di una concessione amministrativa o di un contratto privato.
Come indicato in premessa, il discrimine della giurisdizione ordinaria da quella contabile si è spostato dalla qualità del soggetto – che può ben essere un privato – alla natura del danno e degli scopi perseguiti, che nel caso di specie sviavano dalle finalità indicate dall’amministrazione.
Ancora più recente l’ordinanza n. 15893 del 2022, con la quale le Sezioni Unite della Cassazione sono intervenute su una questione simile. Nel caso di specie, una società privata e il suo presidente e rappresentante legale sono stati accusati di responsabilità per danno erariale per aver distratto le risorse pubbliche di matrice europea, destinate alla promozione del turismo regionale, per finanziarie un talk show giornalistico privato gestito dalla stessa società.
Quest’ultima, a dimostrazione dell’assenza di un rapporto di servizio con la p.a., ha dichiarato di non avere ottenuto l’affidamento di un finanziamento pubblico, ma di avere svolto un servizio per conto della regione dietro pagamento di un corrispettivo, alla luce di un contratto concluso a seguito di una procedura di affidamento diretto. Pertanto, eventuali violazioni di obbligazioni contrattuali avrebbero dovuto essere accertate dall’autorità ordinaria.
Anche in questo caso, però, le Sezioni Unite hanno ritenuto che la stipula di un contratto con la regione non fosse sufficiente ad escludere la giurisdizione contabile per danno erariale, sussistendo comunque un rapporto di servizio per il privato, qualora l’amministrazione lo incarichi di svolgere un’attività o un servizio pubblico, non essendo rilevante il titolo in base al quale l’una o l’altro vengono svolti.
Infatti, secondo le Sezioni Unite, la giurisdizione della Corte dei conti sussiste anche nei confronti di coloro che con la società di diritto privato abbiano intrattenuto un rapporto organico, qualora dai loro comportamenti derivi uno sviamento delle risorse dal fine pubblico cui erano destinate. Ciò in quanto il rapporto di servizio va considerato anche tenendo conto della condotta di soggetti che impersonano tali organi, per cui anche di quella di chi, amministratore o legale rappresentante della società, impiega le risorse pubbliche in modo difforme dallo scopo posto a base del loro conferimento.