In tema di servizio di trasporto pubblico non di linea, una delle questioni più discusse e delicate è quella del contingentamento delle licenze. Il tema, come è noto, non è oggetto di riflessione esclusivamente “giuridica” ma anche economica (note sono le proposte di liberalizzazione delle licenze Taxi, come ad esempio quelle illustrate dall’Istituto Bruno Leoni).

La più volte abbozzata, discussa e preannunciata riforma della “Legge quadro” n. 21/92 è ancora arenata e si trascina di legislatura in legislatura.

Un importante input perviene però, sul tema del contingentamento delle licenze, dalla Corte di Giustizia, con la sentenza della I Sezione 8.6.2023 in C.50/21.

I. Il caso sottoposto alla CGUE: il contingentamento licenze NCC a Barcellona.

In virtù dell’articolata disciplina nazionale e locale (catalana),  è determinata “la limitazione del numero di licenze di servizi di NCC a un trentesimo delle licenze di servizi di taxi” nel territorio dell’agglomerato urbano di Barcellona.

Il Tribunal Superior de justicia de Cataluña, a fronte di tale restrizione nell’accesso al mercato NCC, ha quindi sottoposto alla CGUE il quesito “Se [l’articolo] 49 e [l’articolo] 107, paragrafo 1, TFUE ostino a disposizioni nazionali – legislative e regolamentari – che, senza alcuna ragione plausibile, limitano le autorizzazioni NCC a una ogni trenta licenze di taxi o meno”.

Il tema, quindi, ruota sulle restrizioni alla liberta di stabilimento ai sensi dell’art. 49 TFUE che, ricorda la stessa CGUE nell’inquadramento giuridico della vicenda, “possono essere ammesse solo a condizione, in primo luogo, di essere giustificate da un motivo imperativo di interesse generale e, in secondo luogo, di rispettare il principio di proporzionalità, il che implica che esse siano idonee a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccedano quanto necessario per conseguirlo (sentenza del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 65 nonché giurisprudenza ivi citata)”.

Le ragioni imperative di interesse generale illustrate dalle Autorità spagnole dinanzi alla CGUE consistono nell’obiettivo di garantire “la qualità, la sicurezza e l’accessibilità dei servizi di taxi nell’agglomerato urbano di Barcellona, considerati come un «servizio di interesse generale», in particolare mantenendo un «equilibrio adeguato» tra il numero dei prestatori di servizi di taxi e quello dei prestatori di servizi di NCC, poi, una corretta gestione del trasporto, del traffico e dello spazio pubblico all’interno di tale agglomerato urbano e, infine, la protezione dell’ambiente in detto agglomerato”.

In particolare, il contingentamento operante a Barcellona mirerebbe a proteggere la sostenibilità economica del servizio Taxi (soggetto ad obblighi di servizio universale e tariffe regolate) a fronte della concorrenza derivante dai prestatori di servizio NCC (p.ti 65-67 sentenza)

II. Le valutazioni della CGUE: la sostenibilità economica del servizio Taxi è inidonea a giustificare la misura protezionistica in danno degli NCC.

La Corte evidenzia, quale premessa generale e fondamentale, che “obiettivi di natura puramente economica non possono costituire un motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare una limitazione di una libertà fondamentale garantita dal Trattato (sentenze dell’11 marzo 2010, Attanasio Group, C‑384/08, EU:C:2010:133, punto 55, e del 24 marzo 2011, Commissione/Spagna, C‑400/08, EU:C:2011:172, punto 74 nonché giurisprudenza ivi citata). La Corte ha segnatamente dichiarato, in tal senso, che l’obiettivo di garantire la redditività di una linea d’autobus concorrente, quale motivo di natura puramente economica, non può costituire un motivo imperativo di interesse generale (sentenza del 22 dicembre 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C‑338/09, EU:C:2010:814, punto 51)”.

Data tale premessa – pienamente in linea con precedenti arresti della medesima CGUE – si afferma conseguentemente che “l’obiettivo di garantire la praticabilità economica dei servizi di taxi deve essere considerato, anch’esso, un motivo di natura puramente economica che non può costituire un motivo imperativo di interesse generale (…)“.

Un ulteriore ed importante passaggio della sentenza attiene alla qualificazione del servizio di Taxi quale “servizio di interesse economico generale” (c.d. SIEG).

Le Autorità spagnole avevano, infatti, cercato di giustificare la misura protezionistica in ragione del fatto che ai prestatori del servizio Taxi è affidato un SIEG.

Al riguardo la CGUE contrappone due ordini di rilievi.

Da un primo punto di vista la Corte mette in discussione la sussistenza di una così pregnante normativa pubblicistica (in punto di obblighi di servizio pubblico), atteso che ” un servizio può rivestire un interesse economico generale quando detto interesse presenti caratteri specifici rispetto a quello di altre attività della vita economica” e che “dunque che le imprese beneficiarie siano state effettivamente incaricate dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e che tali obblighi siano chiaramente definiti nel diritto nazionale, il che presuppone l’esistenza di uno o più atti di esercizio del potere pubblico che definiscano in maniera sufficientemente precisa almeno la natura, la durata e la portata degli obblighi di servizio pubblico gravanti sulle imprese incaricate dell’adempimento di tali obblighi”. 

Un secondo ordine di considerazioni attiene al rilievo che, in ogni caso, ai sensi dell’art. 106 TFUE, le imprese incaricate di un SIEG sono comunque soggette alle regole di concorrenza potendosi derogare alle stesse solo laddove sia dimostrato che queste si pongano come un ostacolo all’adempimento del servizio di interesse economico generale.

La questione si sposta, quindi, sulla valutazione circa la proporzionalità delle misure adottate a tutela dei prestatori del servizio Taxi in danno dei prestatori del servizio NCC.

La Corte perviene alla conclusione che il contingentamento del servizio NCC non è idoneo a perseguire i dichiarati obiettivi di “gestione del trasporto, del traffico e dello spazio pubblico nonché di protezione dell’ambiente” e ciò in ragione dell’avvenuta dimostrazione del fatto che  (i) i servizi di NCC riducono il ricorso all’automobile privata; (ii) non determinano interferenze circa l’occupazione della viabilità pubblica (essendo precluso agli NCC lo stazionamento); (iii) sono caratterizzati da digitalizzazione e flessibilità; (iv) in base alla normativa statale è incentivata una flotta che adopera energie alternative.

Inoltre, sottolinea la conclusivamente la CGUE, in ogni caso il perseguimento di finalità di interesse generale (che non possono comunque coincidere con scopi meramente economici)  legate a talune forme di protezione dei prestatori del servizio Taxi ben potrebbe essere perseguita con misure meno invasive rispetto al contingentamento del numero delle licenze, previsione, quest’ultima, in ogni caso violativa del principio di proporzionalità.

III. I possibili impatti sul diritto interno.

La decisione è di sicuro interesse poiché, enunciando il principio per il quale la misura del contingentamento – oggi vigente nel nostro ordinamento per il rilascio delle licenze Taxi – è da considerarsi in linea di principio anticompetitiva e comunque non giustificabile se non in relazione ad altri interessi pubblici imperativi (tra i quali è da escludere la mera protezione dei soggetti già autorizzati ed operanti), rafforza i dubbi di legittimità del sistema a numero chiuso operante in Italia.

Ma il principio enucleato dalla sentenza CGUE nel ribadire che ogni misura restrittiva della concorrenza (i) deve essere connessa a un motivo imperativo di interesse generale e (ii) deve essere rigorosamente vagliata alla luce del principio di ragionevolezza ed adeguatezza rispetto alle finalità pubbliche perseguite, porta all’attenzione del Legislatore (e, semmai, dei Giudici nazionali che dovessero essere aditi dai singoli operatori economici lesi dalle restrizioni normative e regolamentari), pare estensibile anche a numerose altre prescrizioni che si sostanziano di fatto in contingentamenti di vario genere discendenti dall’assetto, per molti aspetti ormai obsoleto, della Legge 21/92 (si pensi, ad esempio, al necessario riferimento della licenza ad un singolo veicolo).