Come noto, il D.L. 76/2020 (“decreto semplificazioni”) ha fortemente innovato l’art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. 380/01.

Del tema ci siamo più volte occupati in relazione a vari profili (tra cui il tema, spinoso, delle criticità per interventi su immobili vincolati).

Uno specifico aspetto che merita alcune riflessioni è quello del possibile (ulteriore) allargamento (nell’ambito anche del fenomeno degli incentivi alla rigenerazione urbana) dei confini della ristrutturazione edilizia tramite demolizione e ricostruzione, alle peculiari ipotesi di demolizione di un fabbricato e realizzazione di più edifici e, viceversa, della demolizione di più fabbricati con accorpamento in una unica struttura.  Insomma: “demolizioni e ricostruzione” e “demolizione e ricostruzioni”.

I. L’art. 3, co. 1, lett. d), come innovato dal D.L. 76/2020.

Punto di partenza è, ovviamente, la “nuova” ed amplia nozione di ristrutturazione edilizia demo-ricostruttiva oggi dettata dal D.P.R. 380/01 in base alla quale si prevede, tra l’altro, che:

“Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche (…)”.

Anteriormente alla modifica del 2020, si disponeva che:

“Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente”

E’ da subito parso chiaro come la nuova versione della norma, improntata ad incentivare processi di sostituzione edilizia e rigenerazione urbana, avesse ampliato significativamente la portata della ristrutturazione edilizia tramite demolizione e ricostruzione (con riferimento alla possibilità di variare tutti i parametri edilizi possibili, ivi incluso quello della cubatura, a determinate condizioni), inquadrando, di fatto, inquadrandovi, di fatto, la c.d. sostituzione edilizia.

 

II.  Accorpamenti e frazionamenti di edifici?

Ma ciò su cui in questo contributo vogliamo riflettere è un “confine estremo” della categoria della ristrutturazione edilizia tramite demoricostruzione: è, cioè, possibile intervenire con una sostituzione edilizia che dia luogo da un edificio preesistente a più edifici o, viceversa, da più edifici ad un unico fabbricato?

Astrattamente tale ipotesi pare riconducibile – nel nuovo testo dell’art. 3, co. 1, lett. d) – alla circostanza che la norma si riferisce alla possibilità di variare sagoma, sedime, caratteristiche planivolumetriche e tipologiche degli edifici preesistenti.

Infatti, stando al significato proprio delle parole oggi adoperate nella norma di legge tra le caratteristiche planivolumetriche ben possiamo ricomprendere anche le due ipotesi di “frazionamento” e “accorpamento” di cubature preesistenti (e ciò anche combinandovi i parametri del sedime e delle caratteristiche tipologiche).

La redistribuzione della cubatura sul lotto non sembra quindi a priori determinare uno sconfinamento dalla categoria di intervento della ristrutturazione edilizia, ferma restando, in tali ipotesi la necessità di verificare la disciplina relativa alle distanze, anche avuto riguardo all’art. 2-bis, co. 1-ter del medesimo D.P.R. 380/2001 (tema sul quale, in questa sede, non ci soffermeremo).

La fattispecie in esame, tuttavia, “confina” con l’intervento di cui all’art. 3, co. 1, lett. f), D.P.R. 380/2001, ossia la “ristrutturazione urbanistica“: ossia gli interventi “volti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale“.

 

III. Primi pronunciamenti “amministrativi”

Allo stato non consta alcuna pronuncia giurisdizionale sul punto.

Tuttavia due recenti pareri della Regione Emilia-Romagna confermano la possibilità di sostenere l’interpretazione sopra riferita.

In particolare, il parere 29.12.2021 del Servizio giuridico del Territorio rileva – anche, ma non solo, facendo leva su una espressa norma della L.R. Emilia Romagna 15/2013 – che si ricada in ristrutturazione edilizia “ogniqualvolta sia prevista la completa demolizione di uno o più edifici esistenti nello stesso lotto, con successiva ricostruzione sul medesimo lotto o di un unico edificio (nel caso di accorpamento) o di più edifici (nel caso di frazionamento)”, intervento quindi assoggettato a SCIA ex artt. 3, co. 1, lett. d) e 22, co. 1, lett. c) D.P.R. 380/01.

Fa accezione a tale ipotesi il caso in cui l’intervento “sconfini” nella fattispecie della “ristrutturazione urbanistica“, ossia quando esso “comporti effetti che esulino dal campo meramente edilizio della demolizione e ricostruzione di uno o più edifici (sia pure con le innovazioni introdotte dal D.L. n. 76/2020) e, dunque, un diverso assetto del territorio dovuto, ad esempio, al frazionamento del lotto originario di intervento, alla definizione di differenti indici di edificabilità per ciascun lotto, alla realizzazione o rifacimento di dotazioni territoriali, di tratti di infrastrutture per la mobilità, di parcheggi, di reti e servizi pubblici, ecc.”, così come il caso di interventi edilizi (di frazionamento/accorpamento cubature) che determinino un “trasferimento di volumetrie da un lotto ad un altro” con conseguente ” “creazione di un diverso assetto territoriale“.

Ad una diversa conclusione perviene un parere del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica relativo ad un intervento di demoricostruzione di un complesso edilizio commerciale, con accorpamento di cinque preesistenti edifici.

Secondo tale Ufficio un intervento del genere (demoricostruzione con accorpamento di cubature) costituirebbe in ogni caso una nuova costruzione ex art. 3, co. 1, lett. e), D.P.R. 380/01.

La posizione espressa nel parere in questione appare poco convincente, per varie ragioni.

In primo luogo, decisivo rilievo nel ragionamento ha un precedente (Cass. Penale 10.1.2020, n. 23010) antecedente al decreto semplificazioni 2020 (basti considerare che la sentenza si appunta, tra l’altro, sul divieto di modifica dell’area di sedime nonché sui principi, oggi superati, indicati da Corte Costituzionale 70/2020, resa a partire dal quadro normativo di cui allo “sblocca cantieri” del 2019).

In secondo luogo il DPAU travisa la portata dell’art. 2-bis, co. 1-ter del D.P.R. 380/2001 così come innovato sempre dal decreto semplificazioni 2020: diversamente da quanto sembra sostenersi nel parere in esame, la disposizione (l’ultimo periodo), nel riconoscere spazio alla pianificazione urbanistica in determinate zone di PRG, si riferisce esclusivamente alla tematica delle “deroghe” alle distanze in sede di demolizione e ricostruzione (e ciò trova conferma anche nella Circolare interministeriale del dicembre 2020, che abbiamo qui esaminato). Il che priva – a nostro avviso – di fondamento i ragionamenti svolti nel parere che valorizzano, a titolo esemplificativo, talune norme del PRG di Roma che, laddove incidono sulla “definizione degli interventi”, sono chiaramente cedevoli rispetto a quanto disposto dal D.P.R. 380/01 (ricordiamo, infatti, che ex art. 3, co. 2, TUEd, dette definizioni “prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi“).

Peraltro, quest’ultima riflessione circa la prevalenza delle definizioni del D.P.R. 380/01 rispetto a quelle recate dai P.R.G. ci offre la misura di come l’adesione alla ipotesi interpretativa qui sostenuta abbia una notevole potenzialità di “trasformazione a freddo” delle scelte pianificatorie degli Enti Locali. Un tema, questo, quantomai delicato ove si consideri che interventi del genere, fino ad oggi, erano sempre stati considerati come nuova costruzione e, quindi, da escludersi laddove lo strumento urbanistico ammetta “solo” la ristrutturazione edilizia.

 

IV. Conclusioni

A nostro avviso, dunque, il “nuovo” testo dell’art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. 380/01 offre sufficienti argomenti per poter sostenere – sempre laddove non si sconfini nella fattispecie della ristrutturazione urbanistica (secondo le coordinate in concreto ben delineate dal parere della Regione Emilia-Romagna) – che all’interno della ristrutturazione edilizia sia oggi possibile collocare anche interventi “complessi” di complessiva ridistribuzione della esistente cubatura, riconducibili, in estrema sintesi alla facoltà di ricostruzione con soluzioni planivolumetriche completamente innovative rispetto alla preesistenza edilizia.