Gara concessioni balneari annullata dal Comune: ho diritto alle spese sostenute per la partecipazione?

Agli operatori che mi chiedono qual è il segreto per partecipare con successo alle gare per l’affidamento di concessioni balneari e vincerle, spesso rispondo che bisogna affidarsi a un team qualificato e strutturare un’offerta tecnica solida e vincente.

 

 

Tuttavia, le continue novità normative in questo ambito rappresentano una sfida, generando spesso errore sia per gli operatori economici, che, se non adeguatamente informati sul corretto procedimento, rischiano l’esclusione, sia per le Pubbliche Amministrazioni, che si trovano a redigere i primi bandi.

Di conseguenza, il rischio che una gara venga annullata o che un Comune decida di revocare la gara in autotutela è piuttosto elevato.

In questi casi, sorge spontanea una domanda: l’operatore economico che ha sostenuto costi per la partecipazione (come, ad esempio, quelli legati al pagamento di un tecnico per redigere l’offerta tecnica) ha il diritto di chiedere un risarcimento per le spese sostenute qualora una gara venga annullata?

Una recente pronuncia della Corte d’appello di Firenze ci offre degli spunti di riflessione importanti.

Le imprese partecipano alla gara ma il Comune annulla la procedura

Alcune società avevano partecipato a una gara pubblica indetta da un Comune per l’assegnazione di concessioni balneari lungo il litorale. La procedura, articolata in cinque lotti, era stata già oggetto di un precedente annullamento da parte del TAR Toscana per gravi irregolarità nella gestione delle offerte. Successivamente, il Comune aveva rinnovato la gara, mantenendo però alcuni criteri, tra cui il c.d. “diritto di insistenza”, ossia un punteggio premiale riservato ai precedenti concessionari.

In base all’art. 37, comma 2, cod. nav., infatti, in caso di presentazione di più istanze per l’assegnazione di una concessione demaniale, doveva essere accordata preferenza, tra i contendenti, al soggetto già titolare del provvedimento ampliativo da rinnovare.

Nell’ambito della gara, alcune imprese avevano redatto progetti tecnici dettagliati (tramite un professionista incaricato), ma non avevano raggiunto il punteggio minimo richiesto – c.d. soglia di sbarramento – ed erano state escluse. Successivamente, la gara era stata nuovamente annullata in autotutela dal Comune, questa volta per ragioni normative e urbanistiche: la soppressione del diritto di insistenza e l’incompatibilità con la Direttiva Bolkestein, oltre a modifiche ad alcune norme urbanistiche comunali.

La richiesta di risarcimento del danno per la partecipazione ad una gara annullata

Alcune imprese che avevano partecipato alla gara hanno quindi agito in giudizio per ottenere il risarcimento delle spese sostenute per partecipare alla gara, invocando la responsabilità precontrattuale della PA, sostenendo di aver confidato in buona fede nella stabilità della procedura.

Il Tribunale di Grosseto aveva però rigettato la domanda, ritenendo che l’annullamento della gara fosse legittimo, giustificato da ragioni normative e di incompatibilità della gara con il diritto UE, risultando assenze una colpa da parte dell’amministrazione. Nel caso di specie, poi, non vi era un affidamento giuridicamente tutelabile, poiché le società che avevano agito in giudizio erano già state escluse prima dell’annullamento, per non aver superato il punteggio tecnico minimo previsto dal bando.

Infine, mancava la prova documentale del danno (spese non dimostrate, incarichi privi di forma scritta, compensi tecnici non comprovati da fatture o quietanze).

La responsabilità precontrattuale e la pronuncia della Corte d’Appello

Le società escluse dalla gara hanno impugnato la sentenza del Tribunale di Grosseto, sostenendo che l’annullamento in autotutela da parte del Comune era avvenuto in modo scorretto e tardivo, con grave pregiudizio economico per chi aveva investito tempo e risorse nella partecipazione.

Secondo gli appellanti, il comportamento del Comune era del tutto contrario ai principi di correttezza e buona fede. In primo luogo, il Comune aveva indetto la gara senza valutare correttamente la sua legittimità in base alla normativa vigente. Successivamente, aveva deciso di revocare il bando per motivi che avrebbe potuto (e dovuto) accertare molto prima, evitando così l’interruzione della procedura. Infine, aveva modificato le regole urbanistiche durante l’esecuzione del progetto, rendendo di fatto irrealizzabili i progetti già presentati dagli operatori economici.

Inoltre, la Direttiva Bolkestein, indicata tra le motivazioni della revoca, era nota da anni, e la soppressione del “diritto di insistenza” era intervenuta già pochi giorni dopo la pubblicazione del bando. Per gli appellanti, l’annullamento sarebbe dovuto avvenire subito, evitando inutili spese ai partecipanti.

La Corte d’Appello di Firenze ha confermato la sentenza del Tribunale di Grosseto, respingendo l’appello. La Corte ha chiarito che il danno lamentato dalle società non derivava da un comportamento scorretto della Pubblica Amministrazione, ma da un legittimo provvedimento di annullamento in autotutela. La revoca del bando, infatti, era motivata dalla necessità di rimuovere un vizio rilevante: l’attribuzione di un punteggio premiale (18 punti su 100) a favore dei concessionari uscenti, che avrebbe riprodotto il c.d. diritto di insistenza.

La Corte d’Appello di Firenze ha confermato la sentenza del Tribunale di Grosseto, respingendo l’appello. La Corte ha chiarito che il danno lamentato dalle società non derivava da un comportamento scorretto della Pubblica Amministrazione, ma da un legittimo provvedimento di annullamento in autotutela. La revoca del bando, infatti, era motivata dalla necessità di rimuovere un vizio rilevante: l’attribuzione di un punteggio premiale (18 punti su 100) a favore dei concessionari uscenti, che avrebbe riprodotto il c.d. diritto di insistenza.

È interessante notare come la Corte – ricordando che in buona sostanza la gara era stata annullata per contrasto con la Direttiva Bolkestein – sottolinei che l’affidamento riposto dalle società nella tenuta e stabilità della gara non poteva dirsi incolpevole, posto che la Direttiva Bolkestein, “la quale godette di una notevole risonanza mediatica anche tra gli operatori del settore turistico-ricreativo balneare” era stata approvata nel 2006. Inoltre, nel 2009 la Commissione europea aprì formalmente la procedura di infrazione contro l’Italia, contestando la compatibilità dell’art. 37, comma 2, Cod. nav. con il diritto comunitario e con l’allora art. 43 del Trattato CE (attuale art. 49 TFUE). Questi eventi erano antecedenti alla pubblicazione del bando, che prevedeva l’attribuzione di un punteggio premiale a favore dei concessionari uscenti. Le società, dunque, secondo i giudici d’appello, “avrebbero potuto e dovuto almeno contemplare la possibilità che il legislatore italiano intervenisse per adeguare la normativa nazionale a quella comunitaria”.

Sul piano della responsabilità precontrattuale, la Corte ha ribadito che l’illegittimità del provvedimento amministrativo di annullamento in autotutela del bando di gara, anche se accertata dal giudice amministrativo, non dà luogo automaticamente alla responsabilità della PA. Per configurarsi una responsabilità precontrattuale, è necessario che la procedura sia giunta a uno stadio tale da generare un affidamento ragionevole nella conclusione positiva della gara. In questo caso, tale affidamento non poteva dirsi maturato, poiché nessuna aggiudicazione – neppure provvisoria – era avvenuta e i punteggi ottenuti dalle ricorrenti erano ben al di sotto della soglia minima.

La Corte ha anche sottolineato che le spese indicate come danno (progetti tecnici, onorari professionali) non erano state documentate in modo idoneo: non esistevano fatture, né prove di pagamento, e i documenti prodotti erano semplici bozze di parcella risalenti a molti anni dopo. Inoltre, il tecnico incaricato aveva ammesso di non aver mai richiesto formalmente il pagamento, lasciando emergere il sospetto che l’impegno economico fosse subordinato al buon esito del contenzioso.

Come tutelarsi ai fini della partecipazione alle gare per le concessioni balneari

Questa sentenza rappresenta un precedente importante che evidenzia come partecipare a una gara pubblica comporti dei rischi. La tutela risarcitoria, infatti, è subordinata a condizioni rigorose, per cui è essenziale che gli operatori economici siano consapevoli di questi rischi e, soprattutto, che investano tempo e risorse nella formazione e nella preparazione adeguata. Formarsi e prepararsi non è solo una buona prassi, ma una necessità per evitare spiacevoli sorprese e proteggere i propri interessi – anche economici – nel contesto delle gare per le concessioni balneari.

 

Corte Appello Firenze, Sez. I civ., 3.4.2025, n. 615

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