Ordinanza rimozione rifiuti abbandonati e fallimento: siamo al caso di scuola?

Nei casi in cui si verifichi un danno ambientale, in applicazione del principio di matrice europea “chi inquina paga”, spetta al soggetto responsabile della contaminazione e, dunque, colui che ha provocato il danno, porre in essere le misure di riparazione, messa in sicurezza e bonifica dell’area danneggiata.

Nel nostro ordinamento, la responsabilità per danno ambientale si configura come una ipotesi di responsabilità oggettiva, per cui a risponderne è il soggetto che svolge un’attività professionale pericolosa, suscettibile di comportare un rischio alla salute umana e all’ambiente.

Si è discusso a lungo se tali principi possano trovare applicazione anche quando la società che esercita l’attività pericolosa venga dichiarata fallita e se, dunque, possa imporsi alla curatela fallimentare l’attività riparatoria dell’illecito ambientale.

Sul punto è intervenuta l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 3/2021, chiarendo che l’onere di ripristino e di smaltimento dei rifiuti di cui all’art. 192 d.lgs. 152/2006 ricade sulla curatela e i relativi costi gravano sulla massa fallimentare (di cui abbiamo parlato anche in questa news).

Una recente sentenza del Consiglio di Stato ha colto l’occasione per ribadire i principi espressi dall’Adunanza Plenaria.

I FATTI E GLI ATTI OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La vicenda oggetto della pronuncia è a dir poco complessa.

Una società aveva esercitato la propria attività industriale fino al 2005 e nel 2006 era stata posta in liquidazione, con conseguente abbandono del sito ove operava. Dalle indagini svolte dalla Procura, risultava che la falda acquifera sottostante al sito era fortemente contaminata da metalli pesanti, rendendosi quindi necessaria una bonifica per prevenire conseguenze peggiori.

La società aveva avviato un procedimento di bonifica del sito ma la conferenza di servizi convocata dal Comune non aveva approvato il progetto presentato dalla società.

A fronte di ciò, il Comune aveva agito dapprima con un’ordinanza contingibile e urgente, con la quale aveva ingiunto alla società di avviare la rimozione dei rifiuti liquidi nelle falde acquifere del sito e, successivamente, con deliberazione della Giunta aveva formalmente respinto la proposta di piano di bonifica.

L’ordinanza contingibile e urgente veniva impugnata innanzi al TAR competente che, di conseguenza, la annullava per mancanza del presupposto della necessità ed urgenza.

Negli anni successivi, presso il sito abbandonato si riscontravano esalazioni maleodoranti ed incendi, protrattisi a lungo tempo. In particolare, nel 2015, il Corpo forestale dello Stato aveva rilevato che era in atto un incendio di tipo sotterraneo, che bruciava lentamente il rifiuto accumulato negli invasi presenti nel sito e liberava nell’atmosfera fumi acri e maleodoranti, tant’è che i rilievi successivamente svolti avevano confermato la presenza nell’aria di una concentrazione superiore ai limiti di legge di alcune sostanze nocive.

A fronte di ciò, nel 2015 il sindaco del Comune aveva emanato una seconda ordinanza, con la quale ordinava alla società l’avvio delle operazioni di rimozione dei rifiuti presenti entro un breve termine, dando atto nella motivazione non solo dello stato dei luoghi e degli accertamenti condotti dall’autorità giudiziaria, ma anche richiamando le ragioni di necessità, indifferibilità ed urgenza richieste ai sensi dell’art. 50 comma 5 del TUEL. La norma prevede, infatti, che “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale”.

L’ordinanza è stata impugnata dalla società innanzi al TAR che ha accolto il ricorso, ritenendo insussistenti i presupposti di legge per emanare tale ordinanza, ovvero la “necessità di provvedere con immediatezza in ordine a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile”, non fronteggiabili con mezzi ordinari. Il TAR ha poi ritenuto che, data la pendenza del procedimento di bonifica, la procedura ordinaria per far fronte alla situazione fosse stata già attivata e che quindi l’intervento con un mezzo straordinario non fosse ammissibile.

Contro la sentenza del TAR ha proposto impugnazione il Comune, sostenendo di avere emesso l’ordinanza non per conseguire l’obiettivo della bonifica del sito, ma per fronteggiare una ben determinata e specifica situazione di emergenza, ovvero l’incendio dei rifiuti nel sito; peraltro, secondo il Comune, con l’ordinanza sarebbe stato imposto alla società non la bonifica, ma un’attività specifica e definita volta ad ovviare al pericolo così determinatosi.

In giudizio la società, nel frattempo dichiarata fallita, ha chiesto tra l’altro di dichiarare l’inammissibile dell’appello giacché un fallimento non potrebbe essere destinatario di un’ordinanza come quella impugnata, non disponendo fra l’altro di fondi per eseguirla.

LA DECISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO

Il Consiglio di Stato ha anzitutto ritenuto infondata l’eccezione per cui il fallimento non potrebbe essere destinatario di un’ordinanza del tipo di quella impugnata.

Sul punto, i giudici hanno ricordato che la stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 3/2021 ha statuito che l’onere di ripristino e di smaltimento dei rifiuti ricade sulla curatela fallimentare e i relativi costi gravano sulla massa fallimentare.

L’abbandono di rifiuti costituisce una diseconomia esterna, ovvero un’esternalità negativa, derivante dall’attività di impresa, il cui costo non può che ricadere sulla massa dei creditori. Diversamente, infatti, i costi della bonifica verrebbero ad essere sostenuti unicamente dalla collettività incolpevole e, dunque, in spregio al principio del “chi inquina paga”, che domina le sanzioni in materia ambientale.

Ricorda poi il Consiglio di Stato che “l’abbandono di rifiuti ricade nell’ampia categoria degli illeciti amministrativi, che secondo costante giurisprudenza non si estinguono per fallimento del trasgressore, trattandosi di evento non equiparabile alla morte del reo: sul principio, si veda per tutte Cass. pen. sez. VI 25 luglio 2017 n.49055”.

In un simile contesto, dunque, non assume rilievo la circostanza che il fallimento non dispone dei mezzi economici per far fronte all’ordinanza, giacché tale aspetto non inficia la legittimità del provvedimento, potendo al più ripercuotersi sull’esecuzione concreta dello stesso.

I giudici hanno altresì ritenuto infondata l’eccezione avanzata dalla società fallita, secondo la quale, a prescindere dal fallimento dell’impresa, provvedere alla rimozione dei rifiuti spetterebbe al Comune in quanto custode del sito, dato che l’esser stati successivamente nominati custodi di un’area occupata da rifiuti abbandonati non trasferisce sul custode stesso non responsabile dell’abbandono gli obblighi di provvedere alla rimozione di essi.

In tal senso, vale la pena ricordare che la stessa Adunanza Plenaria n. 3/2021 ha chiarito che la responsabilità della curatela fallimentare è legata al ruolo di custode dei beni immobili inquinato in cui i rifiuti insistono, così come risultanti dalla dichiarazione di fallimento tramite l’inventario dei beni della società fallita.

Quanto invece all’illegittimità dell’ordinanza, i giudici hanno accolto il ricorso promosso dal Comune.

Le ordinanze contingibili ed urgenti ex art. 50 d.lgs. 267/2000 presuppongono una situazione di pericolo non fronteggiabile con mezzi ordinari. Dal punto di vista generale, dunque, l’esercizio del relativo potere non è precluso dall’esistenza di una serie di rimedi tipici per far fronte alle situazioni di emergenza di una data specie, in particolare dai rimedi previsti dal d.lgs. 152/2006 in tema di abbandono di rifiuti e di bonifica dei siti inquinati, essendo del tutto possibile che nel caso concreto questi rimedi risultino inadeguati.

Nel caso di specie, dunque, i giudici hanno ritenuto non solo che il Comune avesse dimostrato la sussistenza di una concreta situazione di pericolo, legata non alla mera presenza sul posto dei rifiuti, che effettivamente sono presenti sul sito da tempo, “ma all’improvvisa evoluzione in negativo del loro stato, che per ragioni non conosciute, ma irrilevanti ai fini del decidere, ne ha provocato la combustione spontanea, innescando gli incendi di cui si è detto e che l’ordinanza cita”.

È stata altresì ritenuta corretta l’istruttoria e la motivazione dell’ordinanza impugnata laddove rinviava agli atti istruttori – sopralluoghi della Polizia locale e verbale di intervento dei Vigili del Fuoco – con i quali è stato riscontrato l’incendio e l’emissione dei fumi maleodoranti.

Cons. Stato, Sez. IV, 2 marzo 2023, n. 2208