Author: Andrea Di Leo

Roma, ancora incertezze sul regime di autorizzazione paesaggistica della "zona UNESCO".

Una recente sentenza del TAR Lazio torna ad affrontare il tema del regime di autorizzazione paesaggistica per interventi realizzati nella "zona UNESCO" di Roma, facendo così riaffiorare per operatori, cittadini e per le stesse Pubbliche Amministrazioni coinvolte incertezze operative di non poco conto.

In questo contributo, in modo necessariamente non esaustivo, cerchiamo dunque di esaminare i tratti fondamentali della questione.

I. La sentenza TAR Lazio n. 17967/2023: obbligatoria (anche) l'autorizzazione paesaggistica.

Oggetto del contendere è un intervento edilizio posto in essere su un immobile sito nella Città Storica di Roma, in area ricadente, da PTPR, in "paesaggio degli insediamenti urbani storici", sito all'interno del perimetro della c.d. zona UNESCO.

Alcuni soggetti controinteressati, nel contestare l'intervento oggetto di una SCIA del 2016 (dato cronologico importante, questo, al fine di "perimetrare" le conseguenze della sentenza), hanno in particolare eccepito che le opere oggetto di tale titolo abilitativo avrebbero necessitato non solo del parere previsto ex art. 24, co. 19 NTA PRG (che, in zona UNESCO, sottopone gli interventi a rilevanza esterna al parere della Soprintendenza del Ministero dei beni culturali) ma anche, ricadendo l'immobile in un'area tutelata paesaggisticamente (ex art. 134 e 136 d.lgs. 42/2004), ad autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del d.lgs. 42/2004.

Dinanzi al TAR il soggetto titolare della SCIA ha eccepito - conformemente alla posizione espressa dalla Soprintendenza statale - che per gli immobili ricadenti in zona UNESCO non occorreva acquisire l'autorizzazione paesaggistica, in virtù del disposto dell'allora vigente PTPR adottato il quale, all'art. 43 co. 15 delle NTA disponeva che

“Le disposizioni del presente articolo [relativo, appunto, agli "Insediamenti urbani storici e relativa fascia di rispetto"] non si applicano agli insediamenti urbani storici ricadenti fra i beni paesaggistici di cui all’art.134 comma 1 lettera a) del Codice, per i quali valgono le modalità di tutela dei “Paesaggi” e alle parti ricadenti negli insediamenti storici iscritti nella lista del Patrimonio dell’Unesco (Roma – centro storico, Tivoli – Villa d’Este e Villa Adriana, Necropoli etrusche di Tarquinia e Cerveteri) per i quali è prescritta la redazione del Piano generale di gestione per la tutela e la valorizzazione previsto dalla “Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale” firmata a Parigi il 10 novembre 1972 ratificata con legge 6 aprile 1977 n. 184 e successive modifiche ed integrazioni"

Il TAR Lazio, tuttavia, dando seguito ad un proprio orientamento (che avevamo in passato già commentato) ha ritenuto che tale norma del PTPR (come vedremo, oggi vigente con diversa formulazione) non possa essere letta nel senso di esentare dall'autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. 42/2004 gli interventi posti in essere nell'area UNESCO, con conseguente "sommatoria" tra parere soprintendentizio rilasciato in base al PRG (e al Protocollo d'intesa tra Roma e Ministero).

In tal senso secondo il Giudice amministrativo - e quindi in favore dell'obbligo di  acquisizione della "ordinaria" autorizzazione paesaggistica oltre al parere previsto dall'art. 24 co. 19 NTA PRG Roma - vi sarebbero alcuni elementi, così sintetizzabili:

• la norma di PTPR (ratione temporis applicabile alla SCIA del 2016) varrebbe tutt'al più "ad escludere soltanto l’applicabilità, nei confronti dei siti storici urbani UNESCO, tra cui espressamente va annoverato quello di “Roma – centro storico”, delle prescrizioni di tutela dalla medesima [ossia le previsioni di cui ai precedenti commi dell'art. 43 NTA PTPR) contemplate per la generalità dei “centri storici” del Lazio, demandando la relativa regolamentazione ad un atto ad hoc (Piano di gestione)";
• infatti, l'esclusione, in radice, dell'obbligo di autorizzazione paesaggistica si porrebbe in contrasto con il quadro legislativo nazionale e sovranazionale che, nell'istituire siti protetti in base alla convenzione UNESCO, impone livelli di tutela maggiori e non "attenuati";
• il PTPR mai potrebbe, allora, derogare a indirizzi legislativi nazionali, derivanti da obblighi internazionali, "allegerendo" il regime autorizzatorio per i siti UNESCO.

E' sulla scorta di tali ragioni che il TAR afferma il principio in base al quale "gli interventi edilizi che si intendano intraprendere su immobili ricompresi in luoghi o siti iscritti nella menzionata Lista UNESCO,(...) , devono necessariamente essere subordinati alla preventiva autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 d. lgs. n. 42/2004, quale “atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio” ".

II. L'evoluzione della disciplina del PTPR nelle successive approvazioni.

Come detto, la sentenza - pur recando rilevanti affermazioni generali di principio - ha ad oggetto una fattispecie nella quale veniva in rilievo una disposizione - quella relativa al regime delle zone UNESCO ricadenti in PTPR - che nel tempo è stata modificata ben due volte.

La prima versione è quella, sopra richiamata, di cui all'adozione del PTPR, interpretata "restrittivamente" dalla giurisprudenza del TAR Lazio.

Ed è appena il caso di ricordare che detta previsione è stata, nel tempo, pacificamente (sino alle decisioni del TAR Lazio, ultima delle quali quella oggetto del presente breve commento) interpretata come una esenzione dall'obbligo di autorizzazione paesaggistica, come "attestato", tra l'altro, anche dalla Regione Lazio la quale, interpellata in merito alla necessità di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del d.lgs. 42/2004, aveva chiarito che nel centro di Roma, zona UNESCO (in assenza di altri beni/vincoli paesaggistici individuati ex art. 134 d.lgs. n. 42/2004) “non è necessaria la richiesta dell’autorizzazione paesaggistica” (così il parere di cui alla nota prot. 94875 del 19.6.2009, Dipartimento Territorio).

Successivamente, una "seconda versione" della disciplina in esame è stata quella risultante dall'approvazione, avvenuta con la DGR n. 5 del 2.8.2019, pubblicata nel BURL del 13.2.2020, la disposizione è recata nell’art. 44 (“Insediamenti urbani storici e relativa fascia di rispetto“) e, in particolare, al co. 19, in base al quale:

“Non si applicano le disposizioni di cui al presente articolo all’insediamento urbano storico sito Unesco – centro storico di Roma. All’interno di tale perimetro, le valutazioni in ordine alla conformità e compatibilità paesaggistica degli interventi sono esercitate dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma, secondo quanto stabilito dal Protocollo d’Intesa tra Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed il Comune di Roma (QI/57701 dell’8 settembre 2009)”

Tuttavia, come è noto, la DGR di approvazione del 2019 è stata oggetto di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dinanzi alla Corte costituzionale dal Ministero dei beni culturali e del paesaggio (oggi "Ministero della Cultura") contro la Regione Lazio, per ritenuta violazione dell'obbligo di concertazione e "coordinamento" in sede di approvazione del Piano territoriale paesaggistico da parte dell'Ente Locale.

E, proprio con specifico riferimento alla disciplina dell'area UNESCO nel ricorso dell'Avvocatura dello Stato si eccepiva che

“per il centro storico di Roma, al quale non si applica l’art. 44, la regione – al comma 19 – modifica il corrispondente testo del 2015, secondo il quale, in relazione alla particolarita’ del sito, era prevista l’applicazione di specifiche prescrizioni di tutela da definirsi congiuntamente tra regione e Ministero. Nel testo approvato, tali previe prescrizioni non sono più contemplate e si rimette ogni valutazione dei singoli interventi alla Soprintendenza, facendo riferimento a un protocollo d’intesa con il Comune di Roma risalente al 2009 e non pertinente. Il PTPR rinuncia così, in sostanza, a esercitare il ruolo doveroso di disciplinare complessivamente e sulla base di una visione d’insieme gli interventi nel sito UNESCO del centro storico di Roma”

In buona sostanza, il Ministero aveva contestato che il rinvio al protocollo d’intesa Roma Capitale – MiBAC non fosse sufficiente ad integrare una idonea disciplina di tutela paesaggistica, occorrendo invece, l’individuazione di “specifiche prescrizioni di tutela da definirsi congiuntamente tra regione e Ministero“.

E' poi intervenuta la sentenza della Corte costituzionale che, accogliendo l'impugnativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha annullato l'approvazione del PTPR.

A valle dell'annullamento e, dunque, di una nuova (stringente) "concertazione" tra Stato (Ministero) e Regione, la disciplina relativa alla zona UNESCO è oggi delineata dal nuovo art. 44, co. 19, delle NTA PTPR, a mente del quale:

Non si applicano le disposizioni di cui al presente articolo all’insediamento urbano storico sito Unesco - centro storico di Roma. L’applicazione di specifiche prescrizioni di tutela da definirsi, in relazione alla particolarità del sito, congiuntamente da Regione e Ministero, decorre dalla loro individuazione con le relative forme di pubblicità. Nelle more della definizione di tali specifiche prescrizioni, il controllo degli interventi è comunque garantito dalla Soprintendenza competente nel rispetto di quanto stabilito dal Protocollo d’Intesa tra Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed il Comune di Roma (QI/57701 dell’8 settembre 2009)

La nuova, e definitiva, versione del PTPR appare, ben più lineare e, a nostro avviso, non suscettibile di essere interpretata secondo i criteri individuati dal TAR Lazio nelle citate decisioni, riferite, infatti al testo del piano paesaggistico solo adottato.

Infatti, la scelta (concertata, si ripete, tra Ministero e Regione) è nel senso di:

• prevedere la non applicazione della disciplina "ordinaria" che il PTPR detta per gli "insediamenti urbani storici";
• demandare ad un successivo atto le specifiche prescrizioni per l'area UNESCO di Roma (l'adottando "Piano di gestione");
• chiarire, in modo cristallino, che fintanto che non interverrà tale nuova disciplina prescrittiva, il regime autorizzatorio è quello individuato dal protocollo di intesa MiC - Roma Capitale , con un sostanziale (ancorché "a tempo") upgrade della disciplina di PRG (art. 24, co. 19 NTA) elevata a normativa "anche paesaggistica".

III. Qualche considerazione finale.

Come accennato, se è vero che l'ultima sentenza del TAR Lazio reca affermazioni di principio astrattamente idonee ad "andare oltre" alla normativa ratione temporis applicata (ossia il "vecchio" art. 43, co. 15 NTA PTPR), occorre osservare come ad oggi il vigente art. 44 co. 19 NTA PTPR non pare consentire (salvo sua rituale impugnativa in futuri giudizi amministrativi che dovesse concludersi con una espressa pronuncia di annullamento) di ritenere operante l'obbligo di acquisire l'autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. 42/2004 per intervento nella Città Storica di Roma Capitale - zona UNESCO.

Nonostante tale (possibile e sommaria) conclusione, appare comunque opportuno ed urgente che, sia per l'attualità che  in relazione a iter urbanistico-edilizi conclusisi in passato, il Ministero, la Regione (e Roma Capitale, in sede di revisione, in itinere, delle NTA PRG) affrontino il tema, fornendo ad operatori privati ed uffici pubblici una chiara linea di indirizzo, onde evitare dubbi, contenziosi e scenari caotici che rischiano di coinvolgere importanti investimenti ed operazioni di riqualificazione della Città.

D'altronde, sia consentito osservarlo, non è dato comprendere l'utilità concreta (al livello di tutela) di doppiare il regime autorizzatorio previsto dal PRG con una ulteriore autorizzazione paesaggistica resa dal medesimo soggetto istituzionale (la Soprintendenza speciale per i Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma).

by Andrea Di Leo

Rigenerazione urbana a Roma: sempre dovuto il contributo straordinario negli interventi ex art. 6 L.R. 7/2017?

Un recente parere del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica di Roma torna a trattare il tema dell'obbligo, o meno, del versamento del contributo straordinario in caso di interventi ex art. 6 L.R. 7/2017, affermando (confermando: il tema era stato già oggetto di "chiarimenti" nella Circolare dello scorso ottobre ) che tutti gli interventi di rigenerazione urbana, in quanto in deroga al PRG, sono soggetti al contributo straordinario secondo la disciplina dell'art. 20 NTA.

A nostro avviso le conclusioni del DPAU - pur molto chiaramente esposte ed argomentate - non sono del tutto condivisibili.

I. Il quadro normativo e pianificatorio di riferimento: il contributi straordinario nel PRG di Roma, nella L.R. Lazio 7/2017 ("rigenerazione urbana") e nel D.P.R. 380/01.

I tasselli normativi per inquadrare la questioni sono da rinvenirsi a vari livelli:

• l'art. 16, co. 4, lett. d-ter) (lettera introdotta nel 2014 e modificata nel 2020),  del D.P.R. 380/01 dove il legislatore prevede che i Comuni, con proprie deliberazioni consiliari, disciplinano l'incidenza degli oneri di urbanizzazione in relazione, tra l'altro, al "maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica o in deroga", con conseguente corresponsione, appunto, del "contributo straordinario";
• l'art. 20 NTA PRG Roma (approvato nel 2008), disposizione che nel prevedere che "le più rilevanti valorizzazioni immobiliari, generate dalle previsioni del presente PRG rispetto alla disciplina urbanistica previgente, sono soggette a contributo straordinario di urbanizzazione, commisurato a tali valorizzazioni e posto a carico del soggetto attuatore", stabilisce poi che le singole norme di componente individuano quali aumenti di SUL o cambi d'uso determinino l'onere di versamento del contributo straordinario;
• la L.R. Lazio 7/20107 che nulla dispone in termini generali, limitandosi però a prevedere una riduzione del contributo in parola nei casi di interventi posti in essere dagli enti gestori di edilizia residenziale pubblica (art. 6, co. 4-bis, introdotto nel 2022).

II. Il parere DPAU del 14.11.2023: rigenerazione urbana e contributo straordinario.

A fronte di tale quadro normativo - esaustivamente ricostruito nel proprio parere - il DPAU perviene, in estrema sintesi, alla conclusione che, pur in assenza di un norma "puntuale" nella L.R. 7/2017 (come visto, l'unica disposizione sul punto ha natura "speciale"), la circostanza che gli interventi di rigenerazione urbana sono "in deroga", in uno alla sussistenza della norma nazionale "generale" (l'art. 16, co. 4, lett. d-ter) D.P.R. 380/01), con conseguente assoggettamento degli interventi ex art. 6 L.R. 7/2017 all'obbligo di versamento del contributo straordinario previsto dall'art. 20 NTA PRG.

Quest'ultimo contributo straordinario, afferma il DPAU, sarebbe (ancorché anteriore al 2014) da ricondurre a quello disciplinato dal D.P.R. 380/01 (il quale si inserisce "nell'ambito della materia dei criteri di computo del contributo per oneri di urbanizzazione dovuto dal privato per il rilascio del permesso di costruire")

III. Alcuni spunti critici.

Il ragionamento, approfondito, e le conclusioni cui è pervenuto il DPAU non convincono del tutto e meritano alcune riflessioni critiche.

In particolare, non persuade a pieno la riconduzione tout court del contributo straordinario ex art. 20 NTA PRG a quello ex art. 16, co. 4, lett. d-ter) D.P.R. 380/01.

Al riguardo, infatti, il Consiglio di Stato, con la sentenza 12.9.2018, n. 5348  , ha chiarito la differenza tra il contributo straordinario "romano" (il quale "vive in una dimensione tutta urbanistica") ed il contributo straordinario previsto dal D.P.R. 380/01 (il quale si colloca "nell'ambito della materia dei criteri di computo del contributo per oneri di urbanizzazione dovuto dal privato per il rilascio del permesso di costruire"). 

Se è corretta - e a noi pare esserlo - la ricostruzione del Consiglio di Stato, allora dovrebbe constatarsi che, ad oggi, a Roma difetti una disciplina sul contributo straordinario ex art. 16, co. 4, lett. d-ter) D.P.R. 380/01 (che, infatti, la norma affida ad una delibera ad hoc).

Seguendo tale logica, allora, la disciplina del contributo straordinario "romano", dettata dalla normativa di Piano, si riferisce non già a "qualunque" ipotesi di intervento in variante o deroga (come nella fattispecie di c.s. delineata dal D.P.R. 380/01) bensì alle sole ipotesi individuate dalle singole norme di tessuto.

Dunque, al netto della questione "di fondo" (la dubbia assimilabilità del c.s. "nazionale" con il c.s. "romano") difetterebbe, per le ipotesi di interventi ex L.R. 7/2017 estranei alle fattispecie per le quali il PRG prevede il versamento del c.s. ex art. 20 NTA PRG, anche una "copertura" regolamentare da parte dello stesso PRG.

In tale (problematico) contesto, non pare sufficiente, a nostro avviso, agganciare una "implicita" doverosità del c.s. in caso di interventi ex L.R. 7/2017 alla mera previsione dell'art. 6, co. 4-bis il quale ben potrebbe essere inteso a disciplinare una riduzione del contributo straordinario ex art. 16, co. 4, lett. d-ter) D.P.R. 380/01 per i soli casi in cui detto c.s. sia, "a monte", disciplinato specificamente dai singoli Comuni.

by Andrea Di Leo

L'ammissibilità della sanatoria strutturale: un nuovo "nodo al pettine" dell'accertamento di conformità.

La c.d. sanatoria strutturale (o sismica) è oggetto di un recente "ripensamento" da parte della giurisprudenza, amministrativa e penale.

Si tratta di un nuovo "nodo al pettine" dell'accertamento di conformità.

Il tema è, nella prassi, delicatissimo, sol che si consideri (e non sfugge certo agli operatori dell'edilizia) come sia frequentissimo, nell'ambito dell'accertamento di conformità, dover regolarizzare non solo le carenze urbanistico-edilizie in senso stretto ma anche quelle attinenti alle autorizzazioni sismiche.

Nella prassi degli Uffici competenti è prevalentemente ritenuta operante la prassi di rilasciare una "sorta" di autorizzazione strutturale/sismica in sanatoria che consente la chiusura dell'iter di sanatoria edilizio-urbanistica.

I. La normativa nazionale.

In particolare, pur nota nella “prassi” amministrativa consolidata, la c.d. sanatoria sismica (ossia l’esecuzione degli adempimenti amministrativi necessari ai sensi degli artt. 93 e ss. TUEd - “denuncia dei lavori” ed “autorizzazione” – successivamente all’ultimazione dell’intervento edilizio) non è disciplinata dal TUEd, il quale, infatti, disciplina il presupposti, effetti e procedimento di sanatoria con esclusivo riferimento ai profili abilitativi edilizi (e ciò agli artt. 36 e 37, relativi all’accertamento di conformità).

Dispone, in particolare, l’art. 93 TUEd che nelle zone sismiche “chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione”. Il successivo art. 94, poi, conferma che “nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità (…) , non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione”.

L’unica norma che, nel TUEd, affronta la questione delle opere realizzate senza previa autorizzazione/deposito presso il Genio civile è quella di cui all’art. 98, co. 3, che nel regolare il procedimento penale prevede la possibilità che il Giudice ordini la demolizione ovvero impartisca “le prescrizioni necessarie per rendere le opere conformi alle norme stesse”, così autorizzando il mantenimento dell’opera, pur in assenza del previo atto di assenso ex artt. 93-94 TUEd.

Chiaramente, a stretto rigore, non è questa la autorizzazione sismica in sanatoria in senso stretto: tale “autorizzazione” al mantenimento dell’opera, infatti, non costituisce un atto autorizzatorio amministrativo adottato dalla competente Amministrazione (ossia il Genio civile), benché tragga fondamento anche nelle valutazioni che il Genio civile trasmette alla Procura della Repubblica).

Sicché può affermarsi che il TUEd non disciplina puntualmente la autorizzazione sismica in sanatoria.

Essa, tuttavia, trova un possibile riconoscimento “indiretto” in alcune disposizioni di legge, nella loro interpretazione (anche giurisprudenziale) nonché disciplina, di legge e regolamento, al livello regionale.

II. Il recente orientamento giurisprudenziale negativo.

Non vi sarebbero quindi ragioni per affrontare ulteriormente la questione se non si fossero registrate, negli ultimi mesi, due decisioni del Giudice amministrativo e una decisione della Cassazione penale che – in maniera tranchant e netta – hanno affermato l’inesistenza dell’autorizzazione sismica in sanatoria.

Ci si riferisce, in particolare, alle sentenze TAR Lazio, Latina, Sez. I, 13.10.2020, n. 376 nonché TAR Campania, Napoli, Sez. VIII,1.3.2021, n. 1347 e Cassazione Penale 20.1.2023, n. 2357

La prima sentenza ha ad oggetto un provvedimento del Genio civile della Regione Lazio di diniego di una autorizzazione sismica in sanatoria, in quanto in contrasto con gli artt. 93 e 94 TUEd.

Il TAR Lazio ha ritenuto l’impugnativa infondata, osservando, in primo luogo che il TUEd, agli artt. 93 e ss. non contempla espressamente un iter di sanatoria sismica, diversamente da quanto disposto per la disciplina edilizia.

Né tale ammissibilità può essere inferita dagli artt. 96 e ss. relativi ai profili penalistici ovvero dalla circostanza che in seno al procedimento di accertamento di conformità ex art. 36 TUed è solito procedersi alla previa sanatoria sismica, quale atto presupposto.

A ciò il Giudice Amministrativo ha aggiunto il rilievo che la disciplina del Lazio – in armonia con gli artt. 93 e 94 TUEd – non contempla la autorizzazione sismica in sanatoria prescrivendo al contrario, espressamente, la necessità di una autorizzazione preventiva.

La decisione del TAR Lazio-Latina, n. 376/2020 è stata appellata dinanzi al Consiglio di Stato.

Di analogo tenore è la seconda decisione richiamata, TAR Campania, Napoli n. 1347/2021.

In tale sentenza – ancorché riferita a fattispecie più articolata – il Giudice Amministrativo ha ribadito (richiamando anche TAR Lazio, Latina n. 376/2020) come l’assenza di una “puntuale disciplina positiva dell’autorizzazione sismica in sanatoria”, in un ambito così delicato per gli interessi pubblici coinvolti quale la staticità degli edifici, non sarebbe possibile introdurre una sanatoria di matrice giurisprudenziale (ossia non sorretta da una norma). Il TAR sottolinea, poi, che nemmeno sarebbero legittime norme regionali che disponessero espressamente una tale forma di sanatoria.

Tale decisione – ed è dato singolare – pare non tener conto del Regolamento Regionale Campania 11.2.2010 n. 4 vigente al tempo dell’adozione dei provvedimenti oggetto del contenzioso che prevedeva espressamente la autorizzazione sismica in sanatoria.

Più recente, poi, tali argomenti sono stati condivisi anche dalla Cassazione penale (n. 2753/2023) dove si arriva ad affermare, perentoriamente, che "il rispetto del requisito della doppia conformità è da ritenersi escluso in caso di violazione della disciplina antisismica".

III.  Il riconoscimento, indiretto, della sanatoria strutturale, nella precedente giurisprudenza

A fronte di tali segnalati arresti negativi, assai espliciti, si segnalano diverse decisioni precedenti che, sia pur indirettamente, hanno sempre dato per presupposta la esistenza della sanatoria strutturale o sismica.

Così, in particolare, ragiona il Giudice penale, allorquando precisa che gli effetti della “sanatoria sismica” non producono l’estinzione del reato (ad es. Cass. Penale, n. 51562/2019) nonché il Giudice amministrativo che afferma che la “autorizzazione sismica in sanatoria opera come l’accertamento di conformità” (così, ad esempio, proprio TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, 21.10.2020, n. 4647, ma anche TAR Lazio, Sez. II-bis, 7.5.2021, n. 5389 secondo cui “la s.c.i.a. in sanatoria del 14 luglio 2020 non può produrre effetti senza l’autorizzazione del Genio Civile (cfr. TAR Lombardia, II, n.1303 del 2020, TAR Toscana, III, n.1038 del 2017)” ).

Sicché – si ripete: ad oggi – l’orientamento giurisprudenziale avviato dal TAR Latina e “ratificato” dal TAR Campania nelle sentenze di cui si è dato atto appare del tutto isolato, il che non lascia prevedere un suo probabile consolidamento.

Peraltro, come accennato, la decisione del TAR Lazio-Latina è stata appellata dinnanzi al Consiglio di Stato, il che porterà la questione ad essere decisa (di qui ai prossimi due-tre anni però) anche da parte del massimo grado della Giustizia Amministrativa.

III. Le ragioni in favore della sanatoria sismica

Il primo assunto da cui muovono le due decisioni (il TUEd non contempla alcuna autorizzazione sismica in sanatoria) è suggestivo ma non del tutto condivisibile, ad avviso di chi scrive.

Infatti la mera circostanza che gli artt. 93 e 94 TUEd non prevedano espressamente la “sanatoria sismica” appare insufficiente ad inferire, da ciò, che il Legislatore abbia voluto tassativamente escludere tale forma di titolo postumo.

In linea generale, infatti, è stato osservato come le autorizzazioni postume (o sanatorie) costituiscono un istituto di carattere generale ( parere Mi.BACT 13373/2016:  “è del tutto pacifico, in dottrina e giurisprudenza, l’ammissibilità delle autorizzazioni postume, così dette “ora per allora”, in tutti i settori dell’ordinamento amministrativo, anche in mancanza di espressa previsione di legge”).

Non a caso, nell’ambito di una disciplina altrettanto rilevante quanto a interesse pubblico tutelato, nel d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali) il Legislatore laddove ha ritenuto necessario vietare il titolo in sanatoria ciò ha disposto espressamente: ci si riferisce all’art. 146 del citato d.lgs.

Se fosse bastato il “non contemplare” il titolo postumo al solo fine di escluderne la possibilità (tesi delle decisioni in esame) non si comprenderebbe la logica di averlo escluso espressamente nell’ambito della disciplina del Codice dei beni culturali.

E lo stesso art. 36 TUEd nel disciplinare modalità e limiti del titolo in sanatoria, presuppone l’esistenza, in astratto, della possibilità implicitamente ammessa dall’ordinamento di titoli “ora per allora” (non a caso pacificamente ammessa prima dell’entrata in vigore della L. 47/1985 quanto agli atti abilitativi edilizi).

Inoltre – ed è argomento solo superficialmente affrontato dalle decisioni in questione – è proprio la disciplina ex art. 36 TUEd (nonché art. 37 TUEd, SCIA in sanatoria) a presupporre l’esistenza della sanatoria sismica, quale atto di assenso presupposto per l’ottenimento dell’accertamento di conformità.

Tanto che la giurisprudenza della Corte costituzionale (sent. 101/2013) ha chiarito – dando per assunto e “per scontato” la sussistenza della sanatoria sismica – come l’accertamento di conformità richieda la doppia conformità anche alla disciplina sismica (c.d. doppia conformità strutturale). Infatti, allorquando il Governo ha impugnato la normativa Toscana, dando così avvio al contenzioso conclusosi con la sent. 101/2013, non è stata messa in discussione in radice la legittima possibilità di una “sanatoria sismica” (o, quantomeno, di una verifica postuma circa le relative norme tecniche), quanto “solamente” posta la questione della c.d. doppia conformità strutturale. La quale postula – e non esclude – l’esistenza di una sanatoria/verifica postuma al livello sismico

Il che pare militare nel senso della  esistenza della sanatoria sismica, quale presupposto dell’accertamento di conformità edilizio, sia pur con le precisazioni in ordine alla necessaria doppia conformità strutturale (sulle quali qui non ci soffermeremo).

D’altra parte, al livello puramente empirico, se si dovesse escludere a priori la possibilità di conseguire la sanatoria sismica, ciò determinerebbe l’effetto di impedire la positiva definizione di una elevatissima quota di istanze di accertamento di conformità.

A ciò va aggiunto un “inciso”.

Anche ad ammettere la non ammissibilità “formale” di una autorizzazione sismica in sanatoria (ipotesi che, si badi, in caso di discipline regionali, come quella della regione Campania ad esempio, dovrebbe passare per pronunce della Corte costituzionale e non per via meramente interpretativa), resta la circostanza che esiste senz’altro la possibilità di porre in essere una “verifica postuma” (soluzione, questa, infatti, sposata da alcune Regioni).

Tale possibilità è insita, infatti, nel sistema dell’accertamento di conformità ex art. 36-37 TUEd, così come, peraltro, interpretato dalla Corte costituzionale nella sentenza 101/2013 citata.

 Peraltro, le stesse NTC 2018 sembrano, sia pur indirettamente, rivolgersi alle ipotesi di valutazioni strutturali da compiere (anche) in sede di sanatoria, riferendosi a “opere realizzate in assenza o difformità dal titolo abilitativo, ove necessario al momento della costruzione, o in difformità alle norme tecniche per le costruzioni vigenti al momento della costruzione” (cfr. § 8.3).

by Andrea Di Leo

Rigenerazione urbana a Roma e zona A di PRG: ammessi gli interventi demoricostruttivi ex art. 6 L.R. 7/2017

La Regione Lazio interviene a chiarire l'ammissibilità in zona A di PRG, ai sensi della disciplina della rigenerazione urbana ex L.R. Lazio 7/2017 , degli interventi di demoricostruzione (e ripristino di fabbricati diruti).

I. Il quesito del DPAU

Il parere regionale del 24.2.2023 origina da una richiesta di parere del DPAU.

In particolare, il Dipartimento aveva chiesto alla Regione se, a termini dell'art. 6 della L.R. 7/2017, sia possibile porre in essere un intervento di ripristino di un edificio
crollato o demolito in zona A ("Città Storica", secondo il PRG di Roma, secondo l'art. 107 delle NTA).

II. Il parere regionale: oltre i confini del mero ripristino degli edifici diruti.

Le indicazioni della Regione, pur muovendo dal caso specifico (di ripristino di fabbricati diruti) si estendono all'intero tema della ristrutturazione edilizia demoricostruttiva.

III. La demoricostruzione in zona A alla luce dell'art. 3 TUEd.

La Regione, nel parere, procede innanzi tutto a raccordare le categorie di intervento contemplate dall'art. 6 della L.R. 7/2017 con l'art. 3, co. 1, lett. d) D.P.R. 380/01, ricordando, che la questione dell'applicabilità della disposizione regionale anche al caso di fabbricati diruti è già stata risolta, in positivo, con un precedente parere (che abbiamo commentato in precedenza), nel quale, peraltro, era stato sottolineato come in tale fattispecie l'intervento non possa beneficiare della premialità di cubatura di cui alla norma regionale.

Il secondo tema scrutinato dalla Regione - anch'esso assai discusso e del quale ci siamo spesso occupati - è quello della ammissibilità e dei limiti degli interventi demoricostruttivi e di ripristino di fabbricati diruti in zona A di PRG.

La Regione, sul punto, dopo aver ricostruito la disciplina risultante dall'art. 3, co. 1, lett. d) D.P.R. 380/01 (a valle delle modifiche operate nel biennio 2020-2022) ha confermato la tesi (che avevamo sostenuto sin dall'approvazione dall'approvazione della L. 120/2020) secondo la quale, se è vero che considera tali interventi demoricostruttivi (o di ripristino) come ristrutturazione solo laddove fedelissimi, tuttavia occorre considerare la clausola delle previsioni legislative e di strumenti urbanistici.  Clausola, alla luce della quale normative regionali (e/o di PRG) possono ricondurre gli interventi demoricostruttivi nell'alveo della ristrutturazione anche in assenza del requisito della totale fedeltà al preesistente.

IV. Il rapporto tra l'art. 3 TUEd e l'art. 6 L.R. 7/2017.

Il parere, posta tale premessa (che si pone, peraltro, in linea anche con la Circolare congiunta Funzione Pubblica - MIT del dicembre 2020) si interroga sulla idoneità dell'art. 6 L.R. 7/2017 ad integrare la eccezione ammessa dall'art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. 380/01.

Al riguardo - del tutto coerentemente al dato normativo - la Regione osserva come l'art. 6 della L.R. 7/2017, integri proprio una norma "speciale" (peraltro connessa al perseguimento di obiettivi di rigenerazione urbana) e che la stessa non escluda dal proprio ambito territoriale di applicazione gli immobili in zona A di PRG (escludendo solo quelli ricadenti in "insediamenti urbani storici" di PTPR).

Sottolinea poi il parere che eventuali diverse qualificazioni recate dal PRG degli interventi di demolizione e ricostruzione, avuto riguardo alla necessità che essi siano più o meno fedeli al preesistente, come nel caso delle NTA dello strumento urbanistico di Roma, sono senz'altro cedevoli rispetto alla normativa regionale, e ciò in ragione del fatto che l'art. 6 L.R. 7/2017 ammette "sempre" gli interventi di ristrutturazione edilizia o di demolizione e ricostruzione.

V. Demoricostruzione non incondizionata: il perseguimento delle finalità ex art. 1 L.R. 7/2017.

Quanto precede, tuttavia, con alcune cautele che il parere mette in evidenza, tornando su un tema assai caldo e dibattuto, anche alla luce di alcune recenti vicende giurisdizionali (ci riferiamo ad esempio alla sentenza di recente commentata proprio su un caso di demoricostruzione in zona A di PRG): l'art. 6 della L.R. 7/2017 richiede, quale "condizione di ingresso" nel regime derogatorio e premiale, il perseguimento di (almeno) una delle finalità di rigenerazione e riqualificazione indicate dall'art. 1 della medesima legge.

Il tema è complesso e meriterebbe - a nostro avviso - una miglior definizione da parte del legislatore, atteso che il "giudizio" ovvero la "asseverazione" circa il perseguimento delle finalità di rigenerazione (a causa della indeterminatezza delle formule ex art. 1 L.R. 7/2017) rischia di essere sempre, o quasi, opinabile e possibile fonte di contenzioso tra P.A. e privati. Su questo profilo fummo facili profeti.

Da qui il (comprensibile) caveat della Regione circa il fatto che

costituendo le zone A ambiti di particolare delicatezza, pregio storico-artistico e centralità culturale e territoriale, particolarmente spiccata deve essere la cura ed il rigore delle amministrazioni comunali nel dare attuazione alla legge; in particolare risulta più maiessenziale un vaglio puntuale delle finalità di rigenerazione e riqualificazione degli interventi proposti e delle caratteristiche qualitative dei relativi esiti.

Dunque, in zona A - come e più che per il resto del territorio - il tema dirimente è quello della verifica del perseguimento delle finalità indicate dalla legge.

by Andrea Di Leo

Rigenerazione urbana ex L.R. Lazio 7/2017: i (discutibili) paletti del TAR Lazio agli interventi ex art. 6.

La recente sentenza del TAR Lazio, 27.12.2022, n. 17543, relativa ad un intervento di demolizione e ricostruzione ex art. 6 L.R. Lazio n. 7/2017, offre diversi spunti di riflessione in ordine ai presupposti di applicabilità della disciplina laziale sulla rigenerazione urbana.

La pronuncia, relativa ad una vicenda procedimentale piuttosto articolata, ha ad oggetto il diniego di permesso di costruire da parte di Roma Capitale per un intervento di demolizione e ricostruzione, con ampliamento volumetrico, e contestuale cambio d’uso da alberghiero a residenziale.

Il progettato intervento prevedeva, in particolare, su un immobile censito in Carta della Qualità e ricadente in Zona A di PRG ("Città Storica") una demolizione e ricostruzione, con ampliamento di SUL e cambio d'uso da alberghiero a residenziale.

Tra i temi esaminati dal TAR che cercheremo in questo contributo di esaminare si segnalano:

1. La verifica, in sede di iter abilitativo edilizio, del perseguimento delle finalità ex art. 1 L.R. 7/2017 e nonché della concorrente necessità, ritenuta in ogni caso operante secondo il TAR, che l’immobile ricada in un area “degradata”;
2. (in particolare) il presupposto della “dismissione” dell’immobile, di cui alla lettera b) dell’art. 1 co. 1, ai fini della ammissibilità dell’intervento
3. la rilevanza, in ipotesi di interventi su immobili tutelati dalla Carta per la Qualità, del parere della Sovrintendenza Capitolina;
4. l’applicabilità delle deroghe ex art. 8, co. 3, L.R. 7/2017.

Ben si comprende, quindi, come la decisione sia di particolare importanza, visti i temi sopra delineati (mai esaminati dal TAR Lazio in maniera così sistematica, a quanto ci consta).

I.      Il rapporto tra la L.R. 7/2017 e l’art. 5, co. 9, del D.L. 70/2011: gli interventi ex art. 6 L.R. 7/2017 richiedono che l’immobile           ricada in un ambito “degradato”?

Il TAR Lazio – con un certo sforzo sistematico (al di là delle conclusioni raggiunte, sulle quali svolgeremo diverse notazioni critiche) – cerca di offrire una premessa interpretativa atta a indagare il rapporto tra la normativa regionale (la L.R. 7/2017) e la disciplina statale di riferimento, ossia l’art. 5, co. 9, D.L. 70/2011).

Tale disposizione, in particolare, dispone che

"Al fine di incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente nonché di promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell'efficienza energetica e delle fonti rinnovabili, le Regioni approvano entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto specifiche leggi per incentivare tali azioni anche con interventi di demolizione e ricostruzione che prevedano: a) il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale; b) la delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse; c) l'ammissibilità delle modifiche di destinazione d'uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari; d) le modifiche della sagoma necessarie per l'armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti"

Il TAR, svolta una rassegna della giurisprudenza (costituzionale e amministrativa) relativa alla norma statale suddetta, individua quindi un principio, alla luce del quale interpretare la normativa di cui alla L.R. 7/2017 del Lazio.

In particolare il TAR afferma che

“non la semplice volontà di riqualificare un edificio a destinazione non residenziale dismesso o in via di dismissione può sorreggere un intervento incrementativo edilizio da realizzare con ampliamento di volumetria e superficie utile, essendo imprescindibile, al fine di conseguire la premialità richiesta, il perseguimento del duplice fine alternativamente richiesto dalla norma, ossia la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente o la riqualificazione di un’area urbana degradata”.

Rammenta, ancora, il TAR che la norma di cui all’art. 5, co. 9, DL 70/2011 – e, dunque, le singole norme regionali “attuative” – debba essere interpretata restrittivamente.

Ciò premesso, la sentenza si sofferma sull’art. 1, co. 1, della L.R. 7/2017 e, in particolare, sulla lettera b) di tale disposizione (e ciò in quanto l’intervento oggetto del giudizio era proposto, ex art. 6 della medesima Legge, per il dichiarato fine di demolire e ricostruire, con cambio d’uso a residenziale, un fabbricato alberghiero in quanto dismesso/in via di dismissione).

In particolare la lettera in parola si riferisce alla finalità di

“incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, favorire il recupero delle periferie, accompagnare i fenomeni legati alla diffusione di piccole attività commerciali, anche dedicate alla vendita dei prodotti provenienti dalla filiera corta, promuovere e agevolare la riqualificazione delle aree urbane degradate e delle aree produttive, limitatamente a quanto previsto dall'articolo 4, con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di complessi edilizi e di edifici in stato di degrado o di abbandono o dismessi o inutilizzati o in via di dismissione o da rilocalizzare”.

La disposizione viene interpretata dal TAR nel senso che

“la legge regionale abbia subordinato l’attuazione degli interventi edilizi da essa previsti – tra cui quello che si propone di realizzare la ricorrente – al fine di: a) razionalizzare il patrimonio edilizio esistente o b) promuovere e agevolare la riqualificazione delle aree urbane degradate e delle aree produttive con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di complessi edilizi e di edifici in stato di degrado o di abbandono o dismessi o inutilizzati o in via di dismissione o da rilocalizzare”.

Rammenta il TAR che, come già rilevato in relazione alla norma “madre” statale, pure per la disciplina regionale occorre interpretare (anche) la stessa alla luce della “esigenza che ogni intervento edilizio premiale sia subordinato al perseguimento di alcune finalità di pubblico interesse specificamente individuate dalla legge e in particolare, per quanto riguarda il caso di specie, alla razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente e alla riqualificazione delle aree urbane degradate”.

Aggiunge la sentenza, ulteriormente, che

“a) va esclusa ogni interpretazione estensiva della stessa che renda ammissibili interventi edilizi del tipo di quelli consentiti dalla legge rivolti ad edifici privi di quei caratteri di degrado, abbandono, dismissione, inutilizzo o in via di dismissione o rilocalizzazione che la norma pretende per legittimare il compimento di siffatti interventi incentivanti;

b) gli interventi in questione, in tanto possono beneficiare di detta legislazione di favore in quanto, comunque, abbiano ad oggetto edifici insistenti in aree urbane degradate e, in assenza di detto presupposto, l’intervento non può essere consentito”.

In questo ragionamento del TAR il passaggio più critico – ed a nostro avviso errato, avuto riguardo alle disposizioni di Legge - attiene al secondo “principio” delineato, ossia la necessità che qualunque intervento ex L.R. 7/2017 (dunque, anche quelli diretti ex art. 6) debba avere ad oggetto edifici insistenti in aree urbane degradate.

È la stessa sentenza, d’altronde, a riconoscere come tale regola non sia delineata né dalla norma statale né, tantomeno, dalla legge regionale del Lazio.

Tant’è che il TAR segnala che

“sia l’art. 5, comma 9, del d.l. n. 70/2011, che l’art. 1, comma 1, lett. b) della L.R. Lazio n. 7/2017, non prevedono un legame di concatenazione tra la riqualificazione delle aree degradate e quella degli edifici in stato di degrado ovvero di abbandono”

Tuttavia – e questo pare l’anello debole e fortemente criticabile del ragionamento del TAR, a nostro avviso – la sentenza afferma che

“è pur vero che proprio tale dato rafforza l’esegesi sopra svolta, nel senso che non occorre la previa riqualificazione dell’area su cui insiste l’edificio in stato di abbandono per consentire su di esso interventi attuativi della legislazione derogatoria, ma è comunque indispensabile che lo stesso insista su un’area degradata e abbisognevole di riqualificazione”.

A conforto di tale affermazione (se non “petizione”) di principio la sentenza richiama – quale presunta “prova” – il disposto dell’art. 3 L.R. 7/2017.

Così si esprime il TAR:

“Ad ulteriore riprova della correttezza dell’ipotesi interpretativa qui sostenuta si colloca l’art. 3 della legge regionale in questione, il quale – intitolato “ambiti territoriali di riqualificazione e recupero edilizio” – affida ai consigli comunali il compito di individuare, anche su proposta dei privati, ambiti territoriali urbani nei quali, in ragione delle finalità di cui all'articolo 1, sono consentiti, previa acquisizione di idoneo e valido titolo abilitativo, interventi di ristrutturazione edilizia e urbanistica o interventi di demolizione e ricostruzione (….). Sono, pertanto, i comuni a dover individuare gli ambiti urbani che necessitano di razionalizzazioni del patrimonio edilizio esistente o di riqualificazione in quanto ricomprendenti aree urbane degradate.”

Il richiamo a tale norma, tuttavia, risulta del tutto contraddittorio ed errato, quantomeno se con esso si vuole dimostrare la necessità che gli interventi diretti – quelli ex art. 6 L.R. 7/2017 – siano realizzabili solo in aree degradate e da riqualificare.

Infatti, l’art. 3 della L.R. ha ad oggetto la individuazione, da parte dei Comuni, degli “Ambiti territoriali di riqualificazione e recupero edilizio”, entro i quali sono ammissibili specifiche ipotesi di intervento delineate dal medesimo art. 3.

L’art. 6 della L.R. 7/2017 è, come noto e ormai pacifico, del tutto autonomo rispetto all’art. 3 ed alla individuazione, ivi prevista, di aree degradate/da riqualificare (al riguardo rinviamo a diversi precedenti pareri regionali in passato segnalati  ove la Regione ha sempre ribadito come l'art. 6 operi a prescindere da atti di "perimetrazione").

Ecco perché la conclusione cui perviene la sentenza, sul punto, è chiaramente frutto di una lettura errata.

Infatti, se è vero che, come osserva il TAR, l’art. 1, co. 1, lett. b) L.R. 7/2017 “in tanto permette di intervenire su edifici in stato di degrado o di abbandono o dismessi o inutilizzati o in via di dismissione o da rilocalizzare in quanto, attraverso di essi, si pervenga a concorrere alla riqualificazione di aree urbane degradate o di aree produttive, con l’esclusione di ogni generalizzata “liberalizzazione” degli interventi edilizi ampliativi dell’esistente ove non connessi al perseguimento delle finalità previste dalla legge, tra le quali rientra la riqualificazione di contesti urbani degradati, la cui individuazione è rimessa, dall’art. 3 della legge regionale in parola, ai consigli comunali”, ciò non implica che per gli interventi ex art. 6 sia imposto che l’intervento ricada in un ambito “degradato”, dovendosi invece leggere nella norma la volontà del Legislatore di favorire interventi anche su immobili singoli, a prescindere dal contesto, purché siano perseguite finalità riferite o riferibili al singolo immobile).

D'altronde di ciò è significativo il fatto che la L.R. 7/2017 esclude dal campo di applicazione solo le porzioni di territorio ricadenti negli insediamenti urbani storici di PTPR, ammettendo quindi gli interventi in tutti gli altri tessuti dei PRG, ivi incluse le zone A.

Il TAR, insomma, finisce per confondere un proprio “auspicio” in un limite che, tuttavia, la norma non contempla (e, ovviamente, “condivisibile” o meno che sia la norma della Legge regionale, non è compito del Giudice Amministrativo integrarla con regole esterne al diritto positivo, peraltro traendole da altre disposizioni della medesima legge, come l’art. 3, che nulla hanno a che fare con il disposto dell’art. 6).

II.       Il rilievo dell’assenza del requisito dell’essere l’immobile dismesso/in via di dismissione.

Il secondo tema – che qui esaminiamo, tra i vari affrontati in sentenza – attiene al fatto che l’intervento edilizio proposto si giustificava, come finalità ex art. 1, co. 1, lett. b), L.R. 7/2017, all’essere il fabbricato alberghiero dismesso/in via di dismissione.

Si tratta di un profilo puramente di merito, rispetto al quale, stando alla ricostruzione fattuale e documentale della sentenza (ovviamente non siamo a conoscenza di tutti gli atti e documenti di causa), la decisione appare invece piuttosto coerente.

Il richiedente aveva dichiarato di voler intervenire ex art. 6 L.R. 7/2017, con demolizione e ricostruzione, incremento di SUL e cambio d’uso a residenziale, in ragione del fatto che l’immobile versava era in via di dismissione, ossia una delle finalità di recupero ex art. 1, co. 1, lett. b), L.R. 7/2017.

Sulla base dei documenti esaminati in giudizio (in base ai quali il TAR è pervenuto al convincimento che “l’attività alberghiera sull’immobile per cui è causa non definitivamente cessata, ma solo temporaneamente sospesa per scelta della ricorrente, e riattivabile pertanto in qualsiasi momento”) pare (si sottolinea: nei limiti della conoscenza dei fatti/documenti di causa da parte nostra) ragionevolmente escludibile il richiamo alla specifica finalità ex art. 1 L.R. 7/2017.

Peraltro, tale aspetto appare anche “autosufficiente” rispetto al tema, ampiamente esaminato (con conclusioni a nostro avviso errate ed in contrasto con il dato normativo) della necessità che l’immobile ricada in un ambito “degradato”. Il che rende l'ampio - e secondo noi errato - excursus sul rapporto con il "degrado del contesto" nemmeno essenziale nella logica della sentenza.

Infatti, torniamo a sottolinearlo, l’art. 1, co. 1, lett. b) pone la finalità di “riqualificazione delle aree urbane degradate” su un piano autonomo e alternativo rispetto a quello di recupero di “complessi edilizi e di edifici in stato di degrado o di abbandono o dismessi o inutilizzati o in via di dismissione o da rilocalizzare”.

III.          Carta della Qualità, parere della Sovrintendenza Capitolina, ed art. 6 L.R. 7/2017.

Nella vicenda in esame viene in rilievo anche un parere negativo della Sovrintendenza capitolina, rientrando l’immobile in Carta per la Qualità.

Al di là del merito “tecnico” del parere (sul quale ovviamente non abbiamo elementi, in positivo od in negativo, per esprimere valutazioni) il tema che si pone è comprendere come e "a che titolo" rilevi il parere della Sovrintendenza capitolina.

Da quanto emerge dalla decisione in esame, esso pare rilevare non tanto ai fini della norma di PRG che attribuisce il potere valutativo alla Sovrintendenza (art. 16, co. 10, NTA PRG Roma), quanto piuttosto per il fatto che lo stesso dia “concretezza” al non ricorrere dei presupposti per applicare la normativa della L.R. 7/2017.

Infatti, osserva il TAR, “il parere in questione risulta, a giudizio del Collegio, congruamente ed adeguatamente motivato con riferimento non solo alle caratteristiche precipue dell’edificio, ma anche alle relazioni che il medesimo intrattiene con il tessuto edilizio dell’area su cui insiste, attestandone il coerente inserimento nel contesto urbano della zona, obiettivamente una delle più pregevoli della Capitale”.

Dunque, il parere della Sovrintendenza – nella complessiva logica della sentenza del TAR – pare saldarsi non tanto, o non solo, alla funzione ad esso assegnata dal PRG di Roma, quanto piuttosto, o soprattutto, quale “formalizzazione” delle valutazioni circa il ricorrere del perseguimento delle finalità ex art. 1 L.R. 7/2017 (con il riemergere anche della questione del tessuto urbano non degradato).

Il che lascia emergere il vuoto normativo su come, chi e sulla base di quali presupposti regolatori possa essere svolto il giudizio (altamente discrezionale) circa il perseguimento di una delle finalità ex art. 1 L.R. 7/2017 (tema che in precedenza abbiamo segnalato essere di particolare delicatezza).  Detto altrimenti, in questo caso ben può dubitarsi che tale valutazione - ai fini della L.R. 7/2017 - competesse alla Sovrintendenza capitolina, verosimilmente spettando la valutazione allo Sportello Unico dell'Edilizia.

Ove, al contrario, si guardi al parere della Sovrintendenza in sé e per sé, ossia nell’ambito della funzione tipica ex art. 16 NTA P.R.G. il dubbio (ma è tema non espressamente esaminato dalla sentenza) è che lo stesso non potrebbe rilevare quale elemento ostativo alla realizzazione dell’intervento giacché andrebbe ad integrare una norma di Piano (la Carta Qualità tale è, non costituendo un vincolo sovraordinato ex d.lgs. 42/2004) come tale derogata dall’art. 6 L.R. 7/2017 (diversamente è a dirsi per il mero onere procedimentale, come da noto parere regionale).

In tal senso, con riferimento all’applicazione della legislazione derogatoria sul recupero dei sottotetti, il medesimo TAR Lazio, di recente, ha infatti notato che mentre la disciplina procedimentale, ossia l’obbligo di acquisire il parere della Sovrintendenza ex art. 16, co. 10, NTA PRG, non subisce deroghe, invece “una efficacia derogativa [della normativa speciale sul recupero dei sottotetti] potrà venire in rilievo nel merito del parere della Soprintendenza ai fini dell’assenso del progetto (nel senso che l’Autorità dovrà valutare il merito architettonico prescindendo da eventuali limiti strutturali)” (TAR Lazio, Sez. II-bis, 6.6.2022, n. 7299).

IV.      L’applicabilità delle deroghe ex art. 8, co. 3, L.R. 7/2017 in caso di demoricostruzione.

L’ultimo tra i temi che passiamo in rassegna è quello della possibilità, in caso di intervento diretto di demolizione e ricostruzione con ampliamento ex art. 6 L.R. 7/2017, di beneficiare delle deroghe ex art. 8, co. 3, L.R. 7/2017, nella parte in cui ammette “Per la ricostruzione degli edifici demoliti” la deroga alle densità fondiarie e alle altezze massime di cui agli artt. 7 e 8 del DM 1444/68, in applicazione dell’art. 2-bis D.P.R. 380/2001.

Ad avviso del TAR sarebbe corretto quanto affermato nel provvedimento, ossia che, vista la menzione, da parte del provvedimento dei soli interventi di “ricostruzione degli edifici demoliti”, sarebbero esclusi gli interventi di “demolizione e ricostruzione”: “la norma riferisce la deroga in questione ai soli casi in cui il progetto riguarda solamente “la ricostruzione degli edifici demoliti” e non ai casi, ben diversi, di demolizione e ricostruzione, quale quello oggetto del presente gravame”.

Tale passaggio della sentenza appare oltremodo forzato e fuori dalla logica della L.R. 7/2017 (al di là, lo ripetiamo, dalle valutazioni sulla “opportunità” o correttezza intrinseca della legge, temi che il TAR non può risolvere “in autonomia”, dovendo, se del caso, quantomeno evocare, puntualmente, profili di incostituzionalità e deferire le relative questioni alla Consulta).

Le ragioni (interpretative) di questa nostra valutazione sono presto dette.

In primo luogo, laddove la norma si riferisce alla “ricostruzione”, essa chiaramente non ha ad oggetto l’ipotesi (a dir poco marginale) della ripristino di fabbricati “già demoliti”, ma ha di mira chiaramente il “tipico” intervento di rigenerazione/riqualificazione contemplato dalla L.R. 7/2017, ossia la demolizione e ricostruzione. Non a caso, la norma parla sì di “ricostruzione” ma nello specifico di “edifici demoliti” (non parlando, invece, degli edifici semplicemente “crollati”).

D’altronde, che un intervento di ricostruzione, non nell’ambito di una ristrutturazione edilizia tramite demo-ricostruzione, possa determinare un incremento di altezza/densità pare averlo escluso la stessa Regione Lazio che, pur ammettendo l’applicazione dell’art. 6 L.R. 7/2017 a fabbricati diruti, ha precisato che in tal caso non può aversi incremento di SUL (https://legal-team.it/rigenerazione-urbana-lazio-lart-6-si-applica-anche-ai-fabbricati-crollati-o-demoliti/).

Altro argomento che smentisce, quasi platealmente, la singolare tesi del TAR è il richiamo che l’art. 8 L.R. 7/2017 opera all’art. 2-bis D.P.R. 380/01 (si badi: norma statale attuata dalla disposizione regionale): il co. 1-ter di quest’ultima previsione, infatti, ha ad oggetto proprio gli interventi di “demolizione e ricostruzione” e non già solo quelli di "ricostruzione".

Insomma, la tesi del TAR al riguardo appare molto più che discutibile.

by Andrea Di Leo